優化我國政府公共管理責任機制的路徑探析

葉春濤

對政府而言，它是公共管理的主體之一，負有管理公共事務、提供公共服務的責任。在當代民主社會，政府的政治統治職能減弱，公共管理職能加強，政府責任的重心也相應地從政治責任轉移到公共管理責任。在新公共管理改革的背景下，表面上看是政府直接管理的事務減少了，政府職能減弱了，實際上政府公共管理責任卻并沒有減少，比如公共服務市場化之后，政府依然要保證公共服務的質量和公平，比如引入競爭機制后，政府要建設健康的競爭環境，等等。那么，如何界定政府公共管理責任的邊界，如何保證政府承擔起這些責任，這就有賴于健全的政府公共管理責任機制的建立。政府公共管理責任機制是關于政府公共管理責任分配、實現和追究的一種系統，它通過政府與其他公共管理主體之間的互動實現政府公共管理責任的分配，通過激勵機制、監控機制等的建立保證政府公共管理責任的實現，通過法律制度的健全、政府管理的透明等來提高責任追究的有效性。

一、優化責任的分配機制

優化政府公共管理責任分配機制，首先要優化責任分配的基本原則與機理，要在轉變政府職能的同時，合理界定政府部門的權責分配，正確處理政府與市場、企業之間以及政府部門之間的權責關系，真正做到責任明晰、權責對等。同時，還要優化責任分配的組織機制，使科學合理的責任分配機制能夠有效發揮作用。

（一）徹底轉變政府職能，正確處理政府與市場的關系

要弄清政府的公共管理責任，首先要搞清楚政府在公共管理活動中到底扮演著什么樣的角色，應該承擔什么樣的責任，而要弄清這一點，就必須徹底轉變政府職能。我國的政府職能轉變已經提了很多年、也進行了很多年，但是時至今日，政府的職能轉變不僅沒有完成，而且更待進一步推進。應該說，我國多年來的政府職能轉變是取得了重大成就的，表現為市場經濟體制已基本確立，政企分開已初見成果，大量國有企業出售，公共管制已從許多領域退了出來，取而代之的是公共服務的市場化、公共企業的私有化。但是，這不但不能表明我國政府公共管理責任機制的成熟，反而顯出其不足，正是公共管理的這種半市場化，導致了傳統管理制度與新公共管理方法的相互交織，新舊管理方法與制度的相互沖突。因此，進一步轉變政府職能，徹底推翻舊的管理體制，是清晰界定各部門責任界限的前提條件。

1.加快理論基礎研究與實踐調研，合理轉變政府職能。一方面，要加強政府與市場關系的理論研究，認真總結西方各國新公共管理改革的經驗教訓，力求從中汲取有利于我國行政改革的經驗；另一方面，要深入研究我國多年來的政府職能轉變實踐，不斷反思、積極創新，為我國政府職能轉變提供明確的方向和清晰的指導。尤其是要結合我國國情，積極探討政市關系的新模型，在公共服務市場化、公共企業私營化的背景下，給政府一個合理的定位。應該說，在市場經濟體制改革下，政府不再是簡單的管理者了，也不是公共服務的直接提供者了，更多的時候它是企業公共服務活動的監督者。因此，政府部門的主要職責應該是制定政策規則，提供合理監督。

2.加緊完善市場經濟體制，培育市場責任主體。完善的市場經濟機制是我國多年來推進行政改革、轉變政府職能的主要目標之一。政府作為這項改革的主體，對市場經濟體制的完善、市場主體的扶持培育負有首要責任。從責任的第一層含義上講，轉變政府職能本就是政府的責任所在；從責任的第二層含義上講，轉變政府職能，也是界定政府部門責任邊界、追究公共管理責任的前提條件。因此，要進一步完善市場經濟體制，一是要大力推進相關經濟法律制度的建設，完善市場經濟法律制度，促進市場經濟發展的規范化和法制化，為市場經濟的發展提供良好的環境，促使市場在公共服務中發揮應有的作用；二是要大力培育市場主體，采取切實措施推動企業做大做強，加強企業的責任承擔能力，促使企業承擔起社會責任。

（二）積極引導社會力量，正確處理政府與社會的關系

作為公共權力的行使者之一，社會同樣負有相應的公共責任，作為公共責任的一部分，公共管理責任的承擔也離不開社會的作用。因此，要積極引導社會力量，促使社會承擔起相應的公共管理責任。

1.合理引導社會力量的發展，尋求政府與社會力量的平衡結合。歷史經驗表明，社會力量的強大不一定是有利的，如果不能善加引導，社會力量的過分強大可能會危及政府的合法性，從而導致政府權威的喪失。前南斯拉夫的亡國，從某種程度上講，就是社會力量過于強大而又未能有效加以引導的結果。因此，一方面，我們要重視社會力量，尊重社會力量，引導社會力量的發展強大；另一方面，我們又要采取有效措施，建立健全相關制度，給社會組織的發展以合理的規制。

2.積極引導社會組織承擔公共管理責任。當前，社會組織種類繁多，其中，非營利性組織所占比重較大，而且對公共管理活動的影響也較大。非營利性組織多數具有較好的組織性和較強的社會責任感，他們常常有能力也有意愿加入到公共管理活動中來，有時還是公共服務理想的提供者。因此，政府要采取各種措施，引導非營利性組織，讓他們積極參與到公共管理活動和公共服務的提供中來，積極承擔起相應的公共管理責任。

（三）促進公共事務的分類管理，理清政府部門之間的權責搭配

政府部門之間爭功諉過現象頻繁發生的原因之一就是公共事務的分類管理不夠科學。要保證公共管理責任在各政府部門之間清晰地分配，首先要從科學的分類管理開始。同時，還要通過有效的區域合作解決公共管理的地域交叉問題。

1.促進公共事務的分類管理，明確政府部門之間的權責分配。分類管理是科學管理的前提，也是權責清晰的基礎。各級政府應當根據公共事務的專業特征，在政府部門之間進行清晰的權責劃分，將性質相同或相近的公共事務歸屬于同一個政府部門進行管理。積極解決職能交叉、權責分離、多頭多重執法、運作不暢等問題，對政府部門之間職能交叉重疊、職能不夠明確的事項進行調整，努力實現政府內部責任的明晰化。

2.加強地域合作，促進橫向政府間關系的協調發展，減少地域間的公共管理沖突。我國幅員遼闊，地形復雜，很多公共問題需要不同地域所屬政府部門的合作，比如江河的污染防治問題、跨省的社會犯罪問題等。因此，要加強區域間政府的合作，處理好橫向政府間的關系，這既有利于解決共同面臨的問題，也有利于推動地區之間公共服務的均衡化。當然，這僅靠地方政府之間的主動合作是不夠的，還必須要有中央政府的大力推動。

3.合理劃分上下級政府間的財權與事權，探索縱向政府間關系的新模式。要積極探索縱向政府間的新模式，合理劃分中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的權力和責任。需要強調的是，無論如何劃分，權責對等的根本原則是不能動搖的，各級政府擁有的權力與其承擔的公共管理責任必須是對等的。

二、改進責任的實現機制

僅僅有清晰的責任分配是遠遠不夠的，還必須要有相應的責任實現機制保證公共管理責任的實現。同時，權力的行使者天然地具有逃避責任的傾向。因此，要保證公共管理責任的實現，還應當建立有效的激勵機制和責任監控機制。

（一）優化責任落實機制，防止責任虛空

1.推進公共部門財政預算改革，正確處理政府與其他公共部門的關系。當前，許多領域的公共服務是由政府授權給其他公共部門提供的，可以說公共部門承擔了主要的公共管理責任。而這些公共部門中，有相當一部分就是事業單位。目前，事業單位的財政撥款有全額撥款、部分撥款和自收自支三種形式，其財政來源對政府的依賴性過大，而政府卻并不實際承擔公共管理責任，這顯然是不合理的。因此，公共部門的財政來源，應當由人大掌控而不是政府掌控。公共管理活動直接受到人大的控制，一方面增強了公共部門對社會的回應能力，另一方面也減弱了其對政府的依賴，增強了公共部門的責任履行能力。

2.推行黨政分離制度，促進政府部門領導的權責對等。我國政府部門通常實行黨委領導下的首長負責制。從權責對等的角度看，這顯然是不平等的：黨委領導，實際上意味著部門首長并不掌握最高權力，但是卻負有最高責任。這種權責不對等，使得部門領導不具有履行最高責任的實際能力，卻具有這樣的法律義務；而黨委領導享有最高權力，具有履行責任的能力，卻并無履行責任的義務。要改變這種狀況，就應當推行黨政分離，使最高領導負最高責任。

（二）建立責任激勵機制，促進責任實現

權責分配清晰，責任落實到位，是公共管理責任實現的必要條件，卻并不是責任實現的充分保證。事實上，從組織行為學的視角來看，組織目標的實現，還必須調動組織成員的積極性。政府部門作為一種公共組織，其責任的實現自然離不開有效的激勵機制。

1.在政府部門推行績效評估，通過組織績效的實現推動公共管理責任的實現。績效評估是指根據統一指標和標準，按照一定的程序，通過定量、定性對比分析，對某評估對象一定時期內的業績作出客觀、公正和準確的綜合評判的過程［1］。近年來，績效評估方法已在許多公共領域廣泛應用并取得了良好的效果。在政府部門推行績效評估，有助于政府部門目標責任制的建立；在績效實現的過程中，運用科學的績效測量與評估手段，有助于責任評估的科學化。同時，績效評估能夠發揮政府部門工作人員的工作積極性，催生他們的責任感，最終有利于公共管理責任的實現。

2.加強公共管理人員的責任意識教育，促進外在責任的內在化。無論多么完善的責任機制，沒有責任主體的積極行動，仍然無法保證責任的實現。因為對于公共管理來講，法律制度的責任是消極的責任，是被動的責任，而道德責任是積極的責任、主動的責任。加強公共管理人員的責任意識教育，促進公共管理人員的責任認同感，使他們有充分的道德責任意識，“他們就能夠超越法律制度對他們崗位責任的一切規定，使他們的崗位責任得到充分的履行，并在這種崗位責任的履行過程中，使法律制度的不充分性得到補充，使法律不適時的和不正確的規定得到糾正”［2］。

（三）優化責任監控機制，避免責任失控

責任監控是為了防止責任的失控，更是為了克服原有責任機制的消極性。責任的監控機制則是要求在責任履行過程中對責任主體實施監控，通過監控促進責任的實現，而不是在事后追究責任。如果把責任追究看作是一種事后控制，那么責任監控就是一種事前控制。責任監控包括內在監控和外在監控兩個方面，內在監控是指政府部門對內部管理人員的責任監控；外在監控是指政府部門之外的監控主體對政府部門整體的責任監控。

1.推動政府部門的倫理制度建設，促進主觀責任的客觀化。政府部門的倫理制度建設，是為了彌補道德責任的軟弱而進行的。道德責任通常是難以法律化的，它的履行通常也只是靠公共管理者的主觀自覺。誠然，通過道德教育加強責任意識是實現主觀責任的根本途徑，但僅僅靠教育是不行的，它畢竟具有一定的軟弱性。要加強對公共管理的道德監控，還應當推進倫理制度建設，進行道德立法。將社會公認的道德準則制度化，使一些“軟要求”成為硬規定，有利于主觀責任的客觀化，也為道德責任的監控提供了明確的準則。

2.改進政府部門的管理溝通，大力引進公民參與。近年來，隨著經濟的發展和公民素質的提高，公民的政治參與積極性日益高漲，參與途徑日漸多樣化。但是與此同時，政府部門的管理溝通并未達到應有的水平，給公民的公共參與帶來了極大的不便。改進政府部門的管理溝通，擴展溝通渠道，大力引進公眾參與，能夠形成一股強大的監控力量。由于公民是公共服務的直接受益者，他們更加關心公共管理責任的履行情況，對責任的監控也會格外積極。公民不斷將他們的意愿反饋至政府部門，迫使政府部門加以回應，從公共管理的合法性角度看，這本就是履行公共責任的一種表現，從公共管理的科學性角度看，這也是對公共管理責任的一種監控，有利于公共管理責任的實現。

三、完善責任的追究機制

責任追究機制是責任實現的后續保障，缺乏有效的責任追究機制，就難以對責任主體形成強大的履責壓力。完善的責任追究機制，應當既能夠減少失職損失，又能夠使相關責任人受到懲戒。當前我國政府公共管理的責任追究機制主要是由政治機制、法律機制和社會機制構成。政治機制由于一黨專政而顯得蒼白無力，法律機制又因法律制度的不完善而受到限制，社會機制的有效性也十分有限。因此，一方面，我們要加快立法腳步，完善相關法律制度；另一方面，我們還要大力拓展責任追究的其他渠道。

（一）完善責任追究的相關法律制度

當前我國尚無專門針對政府公共管理責任的法律規范，政府公共管理責任的追究主要依靠行政責任的相關法律，如《行政法》《行政賠償法》等。因此，要加快公共管理責任立法，建立符合我國公共管理改革的責任法律體系。

1.要加強針對公共服務市場化的責任立法。當前，我國正大力推進公共服務市場化，在公共管理工作領域引進私部門的競爭機制，大量國有企業被拍賣，大量公共服務被承包。在這些過程中，國有資產大量流失、公共服務質量降低、尋租腐敗現象比比皆是。我國的公共管理責任法律制度，應當針對這個過程而設立，要便于責任的追究、便于挽回經濟損失。

2.要加強針對政府部門整體的責任立法。目前，我國的法律制度在追究責任的過程中通常只涉及對個人責任的追究，而忽略了對部門整體責任的追究。實際上，在公共管理過程中，政府部門作為一個整體，通常負有比個人更大的責任，許多情況下，僅僅靠追究個人責任是難以挽回損失的。因此，我們應當加強針對單位的立法，在追究個人責任的同時，也不放棄對組織責任的追究。

（二）推進信息公開制度建設，發展輿論追究

輿論的影響力量是強大的，在當今的信息社會，輿論監督早已成為行政監督的一股強大力量，對于公共管理責任而言，輿論監督同樣重要。當然，輿論是受傳媒影響的，要想發展輿論監督，就必須放松傳媒管制、加強信息公開。

1.放松政府對社會傳媒的管制，加強社會信息的流動。當前，我國政府仍然對社會傳媒保持較強的控制，使得社會傳媒完全按照政府的意愿進行信息傳播，很多重大事件的真實信息不能及時為公眾所知，這顯然是不利于社會對公共管理責任的監控的，更不用說責任的追究了。因此，放松政府對社會傳媒的管制是必要的。這并不是要我們完全對社會傳媒放縱不管，而是要合理的管，有選擇性的管。英國的實踐已經證明，輿論監督是促進公共管理責任實現的有效方式。

2.推進政府信息公開制度建設，加強社會對政府部門的責任追究力度。信息公開制度在我國已推行多年，但效果一直不甚理想。推行信息公開制度，要注意把握以下兩點：第一，信息公開的內容要合理，要公開那些具有實質意義的真正為社會所關注的信息；第二，信息公開的方式要合理，要選擇那些使用便捷經常為公眾所使用的公開方式。只有做到這兩點，信息公開才具有實質性意義，才能真正有利于社會輿論對公共管理責任的追究。

（三）改進政治追責方式，實現責任的直接追究

在傳統責任模式下，公共管理的責任追究方式是間接的，人大向公眾負責，政府向人大負責，授權的公共部門再向政府負責。這些公共部門直接向公眾提供服務，卻并不直接向他們負責，這種責任追究方式顯然是低效的。管理主義的責任機制在普通模式中增加了對公眾的直接責任［3］。也就是要求公共部門直接對公眾的要求作出回應，這顯然更加有效。

但是，目前提供公共服務的公共部門中大部分是事業單位，不可能直接與選舉掛鉤，難以實現直接的政治追責。筆者認為，要改進政治追責方式，就必須同時改進公共部門的財政預算體制，將公共部門的財政控制權由政府轉移至人大，實現人大對公共部門的直接控制。只有這樣，才能實現直接的政治追責。

（四）重視自我問責意識，健全引咎辭職制度

如果說倫理自律是政府公共管理責任實現的重要保證，那么自我問責就是政府公共管理責任追究的重要途徑。法律制度只是針對社會的普遍現象而制定的，而現實的情況往往有其特殊的地方，很多情況下，僅僅依靠法律制度難以保證責任追究的效果。這時，責任主體的自我問責意識就顯得尤為重要了，而引咎辭職制度正是為了加強責任主體的自我問責意識而建立的一種責任追究制度。

根據我國公務員法，領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。這里只規定了責任主體應當引咎辭職的情況，卻并未對辭職后的任用、升遷等問題作出明確規定。一批問題官員的悄然復出，讓不少人開始質疑引咎辭職是不是成了問題官員的保護傘。因此，我們必須進一步健全引咎辭職制度，防止這種自我問責制度的變質，使其真正起到責任追究的作用。

[1]范柏乃.政府績效評估理論與實務[M].北京：人民出版社，2005：38.

[2]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002：260.

[3]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001：275.