城市的邊緣規劃失效的原因分析及其改進措施

周立威

（綏化學院農業與水利工程學院，黑龍江 綏化 152061）

隨著社會經濟的不斷發展，城市的快速建設，原來的城市邊緣區已成為現代的城區，但隨之出現了各類城市問題，因在城市的邊緣發展中，開發建設會受到城市發展及自身發展方面的雙重需求，使得管理受到上級與本身管理機構雙重的領導，管理的錯位及交叉，讓城市的邊緣規劃決策處于尷尬狀態，而城市的邊緣區發展對城市的整體發展具有很大影響，在城市規劃當中，避免規劃失效，防止出現土地管控失效、城市空間無序擴展及土地使用率不高等現象，采取合理的改進措施是必要的。

1 城市邊緣規劃失效的原因分析

1.1 規劃體系不完善而出現失效

在我國的城市邊緣區，其產業規劃體系并不完善，制定過程比較隨意，沒有起到應有作用，邊緣規劃失效的原因主要包含下列兩方面：原因一是產業規劃的理論研究不到位，規劃理論基礎比較廣，但沒有形成體系，致使所制定的規劃流于表面形式，或者背離現實，不能形成有操控的價值產業規劃，對現實產業規劃也不能有效指導[1]；原因二是在實際應用當中，產業規劃的針對性并不強，諸多產業規劃無科學論證與嚴格制定的過程，從而致使邊緣規劃失效。

1.2 邊緣規劃管理彈性不足而出現失效

受我國原有計劃經濟的影響，現代規劃模式與管理帶有強烈的計劃經濟性，對產業發展和規劃期統一性過分強調，而市場經濟條件下，邊緣區發展會面臨一些突發的狀況，這時邊緣規劃管理的彈性不足，會給城市邊緣地區的產業發展帶來較大影響，進而給管理及規劃帶來較大麻煩。另外，在規劃編制的管理體系當中，規劃編制與審批周期比較長，當規劃批復下來之后，與實際建設狀況已不相符，在我國的現階段城市邊緣發展中，規劃失效已成普遍現象，尤其是在總體規劃層面，使得城市規劃成為墻上的掛圖而已，沒有發揮其真正作用[2]。

1.3 規劃目標的定位不夠準確

在城市的邊緣規劃中，其目的是因地制宜地充分挖掘現有資源，運用產業選擇、布局合理化與發展規模評價等方法提高邊緣區的產業競爭能力。所以，城市的邊緣規劃會受經濟增長與發展目標制約，就我國產業規劃實踐看，多數邊緣地區的產業規劃制定目標并不準確，致使規劃目標與當地的經濟發展狀況相脫節，不是滯后經濟發展，就是超前經濟發展，這兩種狀況下的結果均會讓產業規劃淪為一紙空談，失去原有的意義。

1.4 規劃科學性及協調度不足

在我國現階段的城市規劃中，其編制依然停留在物質空間靜態的構圖層面，注重了技術與形式，但未關注到政府、公眾及經濟利益方面，重大規劃決策制定的時候，缺少相關的風險分析，城市長遠發展與社會、物質及經濟環境的動態研究不足，在這種狀況下，編制出的規劃本身存在較大缺陷，制定規劃決策的連續性與科學性降低，在實施過程當中，經不起規劃檢驗，以至于規劃失效。另外，規劃編制與其他發展部門具有較大關系，如給排水、交通及土地等[3]，在城市的邊緣規劃中，多數規劃師關注了土地使用方面的規劃，對其他部門的管理訴求考慮并不多，使得邊緣規劃與實際建設相脫節，從而使得規劃失效。

2 城市邊緣規劃失效的改進措施

2.1 完善城市規劃體系，協調各規劃間的關系

在城市邊緣規劃中，其規劃失效問題并不是孤立存在的，而是存在一定關聯性，通過產業規劃與專項規劃關系、觀念與模式等方面的統籌協調，方能有效解決規劃失效問題。規劃作為一個體系，其規劃編制不止關注本身問題，也要關注邊緣規劃和其他規劃間關系，特別是城市規劃方面的銜接，從定制角度看，規劃與其對象、內容及功能均不同，彼此間的作用也是不相同的[4]。在邊緣地區的發展中，規劃如同源泉，與其他規劃間的協調發展，就是邊緣地區持續發展的基礎，彼此間是雙向的因果關系，規劃不合理，邊緣地區的發展就如無源之水，失去了持續成長發展的生命力。因此，在城市的邊緣地區發展中，應加強城市規劃體系的完善，尤其是邊緣規劃和其他規劃間的合理協調，以促進邊緣地區的持續發展。

2.2 加強邊緣地區的管理體制創新

在城市的邊緣規劃中，要有效發揮邊緣規劃的作用，需要加強管理體制改革創新。在管理體制中，土地制度管理是非常重要的，為了合理管理土地制度，應該對集體土地入市進行嚴格控制，源頭上管理好土地，方能有效阻止違法建設的發展。并制定合理的土地整理政策，向小區、集約化經營進行集中，實現集約用地的目標。還要完善城市的規劃約束機制，對攤大餅式的擴展形式進行遏制，要嚴格依據土地利用規劃和城市規劃相協調原則，對建設用地進行規劃管理，并制定城市的邊緣布局規劃，強化土地執法，強化違法用地檢查的力度，同時加強審批制度的完善。要完善管理機制，還應協調條塊間的關系，創造良好管理效率。

2.3 合理控制城市邊緣規劃目標

城市規劃作為管理及決策目標的控制過程，在邊緣規劃中，要注重邊緣規劃的合理性，將其作為彈性動態發展的過程，管理方法與邊緣動態發展的變化要相切合，在城市的規劃原則下，構建目標控制的系統，對城市的形體環境進行研究，進而構想遠景的發展形態，易形成合力的城市規劃目標與概念，從而制定出相對應的規劃原則與導則，實施空間管理。城市規劃要強調決策過程性，讓他更加適應城市的邊緣動態發展[5]。對于邊緣地區的突發因素或者不可預見的外力作用出現變化時，要及時給出相應調整，以動態工作方法和程序對邊緣地區的動態過程相適應。

2.4 邊緣規劃中要遵循因時因地制宜的原則

在城市的邊緣空間有較高動態作用，土地的利用方式具有較為廣闊的轉換空間，產業結構也會有較大可變度，但隨著時間推移，技術快速更新，城市的邊緣產業結構會發生變化，所以，城市的邊緣規劃應充分考慮空間及時間等因素，有效確定因地制宜與因時制宜的原則，讓規劃自身能有可調范圍與彈性空間，有效適應空間及時間變化帶來的影響，并在生態環境容量約束及人口資源承載力中，合理規劃邊緣地區的發展大計。

2.5 創新邊緣規劃新模式

傳統規劃模式能概括成時間、規模及布局，其規劃模式特點為封閉式的靜態完整狀態，專注在邊緣地區兩端點的描述上，對邊緣地區的本身生長規律卻忽視了。在市場經濟發展下，規劃模式并不能適用城市邊緣地區的不確定發展，也不能起到規劃引導作用，城市邊緣地區的發展具有動態性、過渡性與二元性等特點，應積極轉變思想，采取動態性及彈性的邊緣規劃新模式，其新模式可概括成規模、產業及布局的特點，該模式是開放的、動態的，在邊緣地區的動態發展中，要有效重視本身發展規律，并積極面對挑戰和機遇，以促進邊緣規劃的科學合理開展。

3 結語

在市場化作用下，城市規劃的作用越來越重要，并扮演著市場失效彌補者的角色，但市場制度不斷完善的今天，城市規劃的調控作用不斷變弱，致使城市的邊緣規劃失效，要發揮城市邊緣規劃的真正作用，需要明確邊緣規劃定位，分析其原因，并采取合理的改進措施，以促進城市邊緣規劃的科學合理性。

[1] 喬楊.城市邊緣區規劃失效的根源解析及政策改進研究[D].遼寧：大連理工大學，2012.

[2] 卓想，楊祖貴，成受明.城市邊緣區整體規劃探討[J].《規劃師》論叢，2012.

[3] 李永平，段建南.城市邊緣區工業用地集約利用的現存問題與調控策略[J]. 湖北農業科學，2013(8).

[4] 謝林霞，李淼.城市邊緣區環境空間設計中的安全性分析[J].作家，2011(22).

[5] 宋立新，周春山，歐陽理.城市邊緣區公共開放空間的價值、困境及對策研究[J].現代城市研究，2012(3).