加強養老服務體系建設的思考

張慧霞

（中共濟南市委黨校，山東 濟南250100）

我國社會正進入一個人口壽命提高和人口年齡快速老化的老齡化社會，這是我國人類歷史上從未經歷過的新時代。 山東省是全國老年人口第一大省，1994 年進入人口老齡化，比全國提前5 年。 據統計，2012 年底全省60 歲以上老齡人口達到1682.26 萬， 占總人口17.37%，并呈加速發展態勢。 2015 年將出現在職職工“兩人養一人”狀況。 黨的十八大報告強調，積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。2011 年年底，國家出臺《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015 年）》，明確提出建立以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的社會養老服務體系。

1 養老服務業有巨大的市場需求和廣闊的發展前景

1.1 我國人口老齡化發展迅猛加劇了對養老服務業的需求

一是， 高齡老年人口繼續增長， 從2012 年的0.22 億人上升到2013 年的0.23 億人，年均增長100 萬人的態勢將持續到2025 年。 二是，失能老年人口繼續增加，從2012 年的3600 萬人增長到2013 年的3750 萬人。 三是，慢性病老年人持續增多，2012 年為0.97 億人，2013年突破1 億人大關。 四是， 空巢老年人口規模繼續上升，2012 年為0.99 億人，2013 年突破1 億人大關。 五是，無子女老年人和失獨老年人開始增多，2012 年，中國至少有100 萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數量持續增加。

1.2 居家養老成為養老服務體系中的主要模式

居家養老是我國目前絕大多數老年人首選的養老模式，養老不離家，是我國傳統的養老優勢，但現有的大部分家庭4-2-1 結構模式，決定了單純依靠子女的家庭養老已力不從心。而居家養老必須依靠社區服務來支持， 社區養老服務完善與否決定著居家養老制度實施的成敗。僅以山東省為例，全省65 歲以上空巢老年人90%需要心里慰藉和居家養老服務，有81.39%的老年人患有慢性病，有127.75 萬失能老年人需要長期看護，老年公寓、養老護理人員需求市場龐大。在濟南部分社區，慰老服務人員與老年人口比例達到1∶50，社工志愿者與社區老人比例接近1∶2000，養老服務市場存在巨大的缺口。

1.3 養老服務產業前景廣闊

2010 年，我國老年人市場消費的年需求已達到1 萬億元，而目前我國每年為老年人提供的產品不足1000 億元， 供需之間存在巨大商機。2020 年，我國老年人市場消費的年需求達到2 萬億元（占GDP3%），2030 年，我國老年人市場消費的年需求達到8 萬億元。

2 加強養老服務體系建設的幾點思考

2.1 養老理念亟待更新

贍養老人是中華民族的傳統美德，但大多數人對老人的贍養關愛只注重物質上的贍養，而對精神贍養的認識和關注不足，往往容易忽視老年人的精神需求。 進入老年期后，隨著生活內容、生活狀態、社會地位、人際交往等方面的變化，老年人常會有寂寞、孤獨、焦慮、抑郁和煩躁等不同的心理表現和癥狀，出現老年心理問題。因此，要將老年心理健康、關注老年人精神贍養納入養老體系建設日程，政府也應當積極建立老年人精神贍養的社會支持體系，充分發揮國家法律政策支持的導向作用，發揮好社會輿論對養老觀念轉變的引導作用，不斷完善養老理念，通過“養老、敬老、愛老”真正使老人安享晚年。

2.2 政府要加大投資力度，增加社區養老設施

要把社區養老設施納入小區配套建設規劃，增加和提升社區養老服務基礎設施，建立區級老年服務中心、街道老年日間照料中心，社區居家養老工作站、日間照料室、托老站、綜合活動室等養老服務基礎設施。 據今年10 月14 日《齊魯晚報》報道，2007 年濟南市投入200 萬元扶持的19 家托老所，記者探訪13 家，僅剩1 家還在堅持，其余均已關門或用作它途。缺乏資金支持，服務單一是其主要原因。因此對社區養老服務，還需政府提供持續的運營補貼，加大政府資金投入力度。

2.3 大力推進居家養老服務網絡化

按照山東省政府關于加快社會養老服務體系建設的要求，構建縣（市、區）、鄉鎮（街道）和社區（村）三級居家養老服務網絡，實現居家養老服務的全覆蓋。一是，信息全覆蓋。通過居家養老服務網絡為老年人提供電話咨詢、上門服務及各類信息服務，使老年人及時、充分了解服務內容便于做出選擇。二是，服務內容全覆蓋。通過居家養老服務網絡為老年人提供更多的服務項目，最大限度地滿足老年人的需求。三是，日常管理全覆蓋。 通過居家養老服務網絡實現社區管理人員、服務提供商、服務人員及時了解老年人需求，為老年人提供滿意的服務。

2.4 探索多元化和社會化的養老投資與管理模式， 降低養老產業的準入門檻，吸引更多的資金進入。以機構養老為例，按國際上通行的養老床位千分之三的標準計算， 山東省目前養老床位缺口70.65 萬張，以每張床位6 萬元建設成本計算，約需投入資金420 億元。 要積極倡導、動員組織社會各界共同參與興辦社會養老服務產業，養老用地要納入地方政府總體規劃，并完善土地使用和金融等方面的優惠政策及配套措施。 可采取公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式，引導和支持社會力量興建適宜老年人集中居住、生活、學習、娛樂、健身的養老機構，如家庭養老院、托老所等。

2.5 統籌發展機構養老服務

目前， 我國每千名老人養老床位數量21.5 張， 遠低于發達國家50—70 張的水平。 而作為省會城市的濟南，60 歲以上人口已達102萬，老年公寓70 多家，養老床位剛過萬，千名老人僅有10 張床位。 目前，公辦養老機構排隊進不去，民辦養老機構門庭冷清，成為不少城市機構養老的怪象。 北京最好的公辦養老院北京第一社會福利院，目前有9000 多人排隊等候，“十年等一床”。公辦養老院與民辦養老院相比具有先天優勢，政府投入資金多，入住條件好，收費低。因此，政府要打破公、私養老機構的界限，從資金投入、補貼機制和稅收等方面，積極鼓勵支持民間資本興辦養老機構，提高民辦養老機構的硬件設施及服務水平。 2013 年山東省財政專項投入10 億元推行對公辦、民辦養老機構執行同樣的資助標準，民辦養老機構同公辦養老機構一樣，首次獲得政府財政支持， 新建床位的可獲得4500 至6500 元省級補助，改造床位的可獲得2500 至3500 元省級補助。 除了省級補助，各地還將根據自身情況配套資助，以此調動社會力量參與社會養老服務體系建設的積極性。

2.6 大力發展適度普惠型的養老機構，適當發展高端養老地產，以滿足不同層次老年人的養老需求。 近日，泰安市首個省級層面重點建設的集養老、護理、醫療、科研和實訓功能為一體的大型示范型養老機構——山東泰山社會福利中心建設項目開工建設，設計床位2000 張，2016 年建成投入使用。 該中心服務對象擬按“442”結構比例安排，即40%床位用于失智失能型老人，40%的床位用于介護型老人，20%的床位用于自理型老人。 《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35 號）強調要“以政府為主導，發揮社會力量作用，著力保障特殊困難老年人的養老服務需求，確保人人享有養老服務”。在充分發揮公辦養老機構兜底保障功能的基礎上， 適當發展一批高端養老機構，既能滿足多樣化需求，又能推動經濟發展。 目前，保險公司巨頭、大型央企等財團以及傳統地產商紛紛進軍養老地產，明確宣布將大力發展養老地產的省市超過20 個。 但這種高端的養老項目并不適合一般普通退休老人的消費能力和需求。如一些保險公司將養老地產與銷售保險業務掛鉤，要保證入住養老社區，除要購買與養老社區掛鉤的特定分紅險外，還必須在單張保單下單一險種應繳保費達200 萬元甚至更多，兩張保單至少400 萬元，因此真正能入住養老社區的只能是少數富人。

2.7 推進健康養老服務發展

總體上看，我國養老服務產業還處于發展初期，養老服務和產品供給不足的問題十分突出。 老年健康服務、金融服務、休閑旅游、文化娛樂等產業還沒有真正發展起來，養老服務消費市場還不夠繁榮。 發展養老服務產業，可以先從健康養老服務入手。 越來越多的老年人追求更高層次的“以身心健康為主”的養老服務，醫藥醫療、健康保健、保健食品、保健用品、文化娛樂、養生旅游、金融保險、心理咨詢等產業面臨巨大的發展機遇。 資料表明，我國健康服務業僅占國內生產總值的5%左右，而美國2009 年就達到了17.6%。政府應大力鼓勵社會資本和外資進入國內健康服務市場，通過增加對健康服務業的投入，為城鄉居民和老年群體提供多層次的服務產品，滿足不同層次消費需求。

2.8 積極探索發展養老新模式

養老服務應當是多種模式的，除居家養老外，還需建設供養型、養護型、醫護型等養老機構，以適應不同老年群體的需要。山東各地已在進行各種養老服務模式的嘗試。

青島膠州市今年嘗試衛生院配建養老院的“以醫優養”集養老、醫療、康復一體化的服務新模式，要求所有改建、新建的衛生院都要配建養老院。 政府出資的養老院建成后由衛生院托管養老院，這樣老年人既得到了專業的醫療護理，養老院也節省了運營成本。 但是這種模式也為濫用醫保基金提供了便利，濟南市一家醫院興辦的老年公寓就被停止了醫保報銷資格。 因此，對此種模式如何監督管理也是亟待解決的問題。

濰坊市濰城區被確定為全省創新社區養老工作試點單位，試點建設虛擬養老院。轄區內60 歲以上老年人全部錄入信息數據庫，并發放一鍵通手機，實現“一鍵按下，服務到家”的專業化養老服務。通過整合各類資源，利用網絡平臺建成沒有圍墻隔離，沒有場地限制，服務功能齊全，方便快捷高效的虛擬養老院。 此種養老模式極其適合一些市中老城區，因其土地資源緊張，建設養老服務中心等設施受限，可以大力推廣此種養老模式。

臨沂市以推進老年民生服務為突破口，以著力打造全國規模最大的養老服務中心為目標，積極推動“臨沂市養老服務中心”項目建設。總建筑面積236 萬平方米，計劃入住人員約5 萬人，總戶數1.2 萬戶，其中老年人居住區1.1 萬戶，總投資60 億元。 該項目按照居家養老、機構養老和福利養老三種模式打造，內含商業中心、教育中心、宗教中心、醫院及康復中心和孝文化風情商業街。項目建成后，將建立管家式多功能服務體系，為老年人提供醫療、文化、體育、休閑、娛樂等全方位服務。

2.9 大力發展養老服務產業

政府應大力鼓勵社會資本和外資進入國內養老服務市場，通過增加對養老服務業的投入，為城鄉老年人提供多層次的服務產品，滿足不同群體的需求。擴大專業人員的培訓及就業，培養老年服務管理、醫療保健、護理康復、營養調配、心理咨詢等方面的專業人才，鼓勵更多的青年人投身于養老服務產業。

2.10 積極探索建立養老互助服務的工作機制

可以借鑒瑞士“時間銀行”的養老互助制度。“時間銀行”由瑞士聯邦社會保險部開發，即人們把年輕時照顧老人的時間“存”起來，在未來自己需要照顧時，再拿出來使用。申請者必須具備身體健康、善于溝通、充滿愛心等條件，義務照顧需要幫助的老人，其服務時數將存入社保系統的個人賬戶內。 “時間銀行”每年將工作時數統計起來，頒發給參與者一張“時間銀行卡”。 “時間銀行”還設立了門戶網站，義工及需要幫助的老人可互相交流信息。 對于那些擁有“時間銀行卡”，但因各種原因不使用“時間”的老人，可把這些“時間”折合成一定的獎勵。 這種互助養老方式，對我國當代年輕人以及退休后身體健康的老人都非常適用，特別是在以居家養老為首選的養老服務體系，無疑更具推廣價值。 “時間銀行”不僅解決了家庭養老不能承受之重，還解決了其他社會問題，如老年人的寂寞孤獨，收獲相互之間的友誼，形成社會養老、敬老、愛老的良好氛圍，促進社會的和諧穩定發展。

［1］何文明,來代金.社會化養老服務體系建設的實踐與思考[OL].http∶//yc.hbmzt.gov.cn/gzyj/.

［2］養老服務體系發展面臨挑戰亟待破題http∶//finance.people.com.cn/GB/175857 78.html[OL].

［3］濟南市民政局http∶//www.jnmz.gov.cn/[OL].