對高校預算管理相關問題的探討

楊麗華

（桂林電子科技大學，廣西 桂林541004）

0 引言

高校預算管理是指高等學校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。隨著高等教育事業的快速發展，高校辦學經費逐年大幅度增加。這促進了我國高等教育事業的快速發展。同時，高校經費的來源渠道也日益多元化。除了原有的財政撥款、教育收費和校辦產業以外，許多高校利用金融機構提供的融資便利，通過銀行貸款，緩解了高校建設發展面臨的資金困難。高校教育經費的增加和經費來源多元化和大額信貸資金的注入，不但擴大了高校經費預算的規模，而且增加了高校經費管理的難度和理財風險。所以，這就需要更進一步加強高校的預算管理。

1 高校預算管理的主要特征

1.1 “統一領導，分級管理”的財務管理體制

高等學校實行“統一領導、集中管理”的財務管理體制；規模較大的學校實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制。其主要特征是在學校建立健全財經規章制度，明確高等學校財務工作實行校（院）長負責制。符合條件的高等學校，設置總會計師，協助校（院）長全面領導學校的財務工作。

1.2 “量入為出，收支平衡”的財務管理原則

收入預算和支出預算的平衡對學校事業的持續健康發展起著至關重要的作用。預算編制既要實事求是又要有超前意識。預算編制一方面要貫徹積極穩健的原則，同時應堅持資金的來源多樣化，自力更生搞好創收。只要是合法，合規的都必須加以充分利用。高等學校的事業屬性決定財務管理的中心必然是以預算管理為中心。提高教育投資的綜合效益，實現教育資源的優化配置才是預算管理的本質所在。

1.3 “以人為本，共同參與”的協調管理方式

高校財務管理需要全校上下的協調配合。學校財務部門與各預算單位應共同參與討論，相互溝通，提高預算指標的可靠性。事在人為，人是生產要素中最積極的因素，堅持“以人為本”是作好高校財務預算工作的保證。只要部門齊心協力，全體員工共同努力，就能編制出促進學校資源最優配置，實現學校最大目標的財務預算。

2 目前高校財務預算管理存在的主要問題

2.1 預算觀念陳舊

高等學校是屬于全額預算管理的事業單位，它的經費來源主要依靠財政撥款，其次是預算外收入。財政撥款的主要渠道，也是預算管理的主要內容，經費預算按上級批準的計劃編制，有多少錢辦多少事，沒有對口的錢，該辦的事就無法辦，只能用其他項目節余款調節使用。在這種管理模式下，不重視資金籌集，簡單按照開支標準管理支出，高校經費基本上靠國家財政統包統攬，學校預算由財政來平衡，明顯的形成了“重撥款，輕收入”的預算管理局面。

2.2 預算安排沒有充分體現學校中心工作的要求

高校的中心工作是教學和科研。根據教育部有關規定,學費收入用于保障本專科業務費、教學差旅費、體育維持費和教學儀器設備維修費等基本教學經費 2005年以前不低于20%,2005年以后調整為不低于25%;普通高校的生師比、生均教學行政用房面積、生均教學儀器設備值、生均圖書冊數、生均年進書量等指標都要達到一定的標準。這些指標是衡量高校基本辦學條件和核定年度招生規模的重要依據。目前,高校的經費預算沒有很好地體現高校教學科研中心工作的要求。

2.3 預算編制缺乏科學性

由于歷史原因形成學校長期缺乏自主性，對學校事業計劃缺乏長規劃，導致學校在預算時缺乏長遠性，科學性和連續性。高校預算一般是編制一年執行一年。預算的主要任務是保證學校年度內的正常運行。隨著教育的社會地位不斷提高，高校開始中長期發展規劃，但是在編制過程中，收入支出的預算沒有按照學校當年事業發展的規劃和任務的有關標準和定額編制，僅憑上年的實際數加預計的增加數來確定。這種方法會使預算和實際數發生很大差異，預算失去了嚴肅性和有效性，達不到原有的目的。

2.4 預算管理虛，資金管理散

在高校預算管理中，缺乏完整的預算控制系統，難以令高校的預算管理部門對由于預算執行過程受到各種主客觀因素的影響造成的變化進行快速反應。一些高校尚未建立健全預算管理制度，有的雖然有了預算管理制度卻有章不循，隨意更改，預算形同虛設。資金的收支缺乏統一的籌劃和控制。隨意性大，資金使用混亂。

2.5 預算控制力度不夠，指標下達時間置后

事前，由于編制時間及指標下達的置后，根本不可能進行事前的控制；事中，沒有制定有效的控制制度，使得無章可循；事后，對預算執行情況的分析不夠詳實，與同行業的比較不夠。而且通常預算指標的下達在預算年度的5、6月份，而這時已有1/2的經濟業務成為過去，無法進行事前事中控制，成為一種事后預算，失去了預算編制的作用。

2.6 大預算的格局尚未形成

《高等學校財務制度》提出了高等學校預算新概念，并規定了“大口徑”范圍，這樣做能如實的反映學校資金收支的總規模。但在實際工作中，各學校編制的預算只是教育事業費的收支預算，而沒有將科研收支預算、基建收支預算、產業經營收支預算和其他收支預算納入學校的預算編制工作，未能體現出“大收大支”的預算編制原則，尚未形成大預算的格局。

2.7 預算監督不力

高校預算管理往往存在預算監督不力的現象。預算下達后，對預算的執行情況和執行進度沒能作出具體的跟蹤、監督和分析，沒有對經費的使用績效進行考核與評價，對于經費的節余和超支，沒有具體的獎懲制度，這樣就會造成預算結果與預算大相徑庭的現象。

3 預算改革對預算管理的影響

作為以支出為目的的非贏利性組織，預算管理是其最重要的管理方式，是財務管理的核心。高等學校財務管理的好壞將直接關系到高等學校事業計劃的完成情況，直接影響到高等學校各項資金的使用效益。作為國家事業單位的重要組成部分——高校，部門預算改革將對其預算管理產生意義深遠的影響。

4 預算改革的具體內容

4.1 區別采用收付實現制和權責發生制的核算方法

事業單位業務范圍廣，其性質、職責、財務管理以及對市場的依賴程度等都與行政單位存在著明顯的差異，需要對其實行區別對待的會計核算方法。對于繼續依靠財政補助的教育單位和極少數事業單位而言，可以比照現行行政單位會計執行，采用收付實現制。當然，這并不妨礙其最終也要走向某種程度的權責發生制。對于進一步走向市場、與財政脫鉤的高校事業單位而言，可以比照企業會計制度，采用權責發生制。

4.2 推行政府采購制度

政府采購制度是政府預算管理制度改革的一項重要內容，它將使財政總預算會計對部分財政資金支出數的列報直接以向供貨商或勞務提供者的實際撥付數為依據。作為1997年我國預算會計改革的一項重要內容，財政總預算會計對預算包干財政資金支出數的列報口徑，從銀行支出數改為財政撥款數。而在政府采購制度下，凡是列入政府采購計劃、編制政府采購預算的貨品和勞務，均由政府采購部門組織對外采購，財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務提供者支付款項。

4.3 實施國庫集中收付制度

我國現行中央國庫集中收付制度的改革，是一個漸進式的改革方案。這主要體現在三個“不改變”上：即不改變部門預算單位資金的所有權和使用權；不改變部門、單位財會人員的職責；不改變人民銀行國庫局的職責。同時，不清理部門開設的“賬戶”，但是單一賬戶以及其他政府預算改革措施將會逐步使部門開設的賬戶自然消亡。各地的改革方案雖然特點各異，但其共同的特點是沒有改變現行預算框架，實行單一賬戶，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系，按照不同支付類型，采用財政直接支付與授權支付的方法，支付到商品或貨物供應者或用款單位。

5 對高校預算管理改革的具體建議

5.1 更新預算觀念

隨著市場經濟體制的形成和學校體制改革的推進，高校已經從政府機關的附屬機構向社會自主辦學的事業法人實體轉化。這與過去相比是個很大的變化。按照新的預算管理辦法，高校預算一經核定，必須自求平衡，不允許搞赤字預算，而學校的發展與財政撥款不足的矛盾必須通過自籌資金予以彌補。這就迫使學校積極組織收入，努力節約支出，提高資金使用效益，并把“依法多渠道籌集資金”作為高校財務管理的首要任務。如果財務人員對預算管理的認識還停留在“收入靠撥款，用錢無效益，平衡靠財政”的消極被動狀態下，將給學校的發展帶來不良后果。因此，財務人員要加強學習、轉變觀念、更新思想，加強預算管理，增強在市場經濟體制下自主辦學的法人意識是搞好高校預算管理的先決條件。

5.2 預算編制的科學化、規范化

在預算的編制過程中，要按輕重緩急進行排序，優先安排急需可行的項目，實行專項項目滾動預算。各收支項目必須有合理的編制依據，要有詳細甚至統一的定額標準，逐漸做到人員經費按人數，公用經費按定額，專項經費按項目來確定。分別建立教學基礎設施改造，公用服務體系建設，專項設備建設，隊伍建設等專項建設項目庫，并根據學校的教育事業發展計劃，不斷更新、完善。使專項建設目標和學校總體規劃相適應，提高專項資金的使用效益。在市場經濟體制下，高校不再是政府行政保護下的附屬物，而是面向市場、參與競爭、自謀生存、自求發展、自主辦學的獨立法人。所以，高校為了適應發展的需要，全面加強財務管理，就必須實行全面預算，構建大預算格局。

5.3 建立完善的計算機預算項目管理體系

加強預算項目使用中的監督控制及傳遞反饋。預算控制是預算管理的重要環節，預算方案能否最終得到貫徹執行，需要對預算執行過程及時加以監控。只有及時發現預算執行過程中的非正常情況，才能防止和糾正預算超支或經費過剩、不按規定用款、挪用專項經費等現象，保證學校各項任務得以順利完成。為此,結合實際，在高校內部建立一套以財務部門為中心，上通學校決策層、下聯各學院（部門）的預算執行信息傳遞與反饋網絡。一方面，可利用計算機對整個學校的預算計劃及執行情況進行實時監控，嚴控資金流向，一旦發現超計劃或無計劃用款現象等，立刻提出預警或禁止信息。另一方面，還可利用校內部局域網等工具及時將整個學校的預算執行進度和情況傳遞給學校決策者和各責任單位，使他們能及時了解相關信息、作出相應決策。學校下屬部門應積極配合，主動加強預算管理，及時總結經驗，分析偏差及原因，提出改進措施，并將相關信息反饋給財務部門。這樣上下互動，使高校內部預算執行情況的信息傳遞與反饋網絡能及時、高效地運行,從而更好地做好高校的預算管理工作。

5.4 成立財務處（室）和內部資金結算中心，集中進行財務管理

在校屬各單位資金使用權，財務自主權不變的情況下，成立綜合財務科和內部資金結算中心。符合條件的高等學校，設置總會計師，協助校(院)長全面領導學校的財務工作。高等學校必須單獨設置財務處(室)，作為學校的一級財務機構，在校(院)長和總會計師的領導下，統一管理學校的各項財務工作。高等學校內后勤、科技開發、校辦產業及基本建設等部門因工作需要設置的財務機構，只能作為學校的二級財務機構，其財會業務接受財務處(室)的統一領導。高校的二級財務機構必須遵守和執行學校統一的財務規章制度，接受財務處(室)的監督和檢查。在學校統一領導下，實行全面預算管理，一個“漏斗”進出，集中辦理全校各單位的資金核算和會計核算。另外，在學校成立一個內部資金結算中心，在中心指定的銀行以學校名義開設一個總帳戶。在總帳戶下面給各二級單位開設分帳戶，主要用于各單位內部核算。校屬各單位收付款業務報帳，在領導審批后，直接到綜合財務科辦理。財務科根據學校預算和有關的計劃、合同，對各單位的進出資金和每項結算業務的合理性，合法性進行監督，使之完全置于學校的監控之下。對資金統一調度，調劑余缺，合理安排。

5.5 按照政府預算改革的要求去操作并實施責任預算

現行的部門預算改革使得預算編制進一步細化、公開和透明，同時實行綜合預算原則。為進行績效評價，它將要求逐步引入以權責發生制為基礎的政府會計體系。要求將公共預算、國有資本預算和社會保險預算等分開編制。隨著部門預算改革的深入，全部政府性基金和預算外資金等將有較大幅度的壓縮，并逐步進入專戶，實行收支兩條線管理。目前,我國正推行中央國庫集中收付制度，將使現行財政總預算會計和行政事業單位會計又一次面臨深刻的變革。但不管怎樣變革，都應該按照國家規定的會計制度和要求去做。高校責任預算是在財務預算的基礎上，按照高校內部管理的要求將學校各單位劃分為若干責任主體，并將學校的財務預算分解為各責任主體的責任預算，從而建立起高校的責任預算指標體系及其編制辦法。對部門預算中的個人部分和公用部分，分類核定定額和標準，按定額和標準測算確定預算；對項目預算按制定的詳細項目預算管理辦法和項目庫分類編制。

5.6 加強預算監督和執行力度，強化預算約束力

要改變重預算，輕管理的現象，就要加強預算監督。要建立經常性的檢查和定期評估制度。預算確定后，在執行過程中，對經費的使用情況要進行經常性的檢查和定期評估，進行跟蹤問效。從而找出既定目標和實際工作情況之間的差距，據此評價各單位工作業績的優劣，以此加強各單位對經費使用的合理性和有效性，從而達到杜絕不合理開支，加強財務管理的目的。要建立信息的傳遞與反饋制度。學校財務部門對各單位的經費使用情況要及時、準確的反饋于有關單位，要建成一套自上而下，自下而上的嚴密的層層控制、層層反饋信息的反饋網絡，以便一旦發現問題，就能迅速采取有效措施加以解決和調控，從而達到加強預算管理，強化預算監督的目的。

6 結論

綜上可知，隨著國家進一步深化經濟體制和教育體制的改革，高校為了適應社會發展的需要，必須面向社會自主辦學，在市場經濟的競爭中求得生存和發展。與此同時，高校的籌資渠道逐步形成了多元化、多層次、網絡型的籌資格局，其資金來源中高校預算外資金所占比例呈逐年增加的趨勢，并且隨著各類經濟活動的日趨復雜化，高校財務管理內容也發生了相應的變化。單純的收支流量核算已成為歷史，取而代之的是以提高經濟效益為中心，對全校的資金、資產流量和存量進行全方位、全過程的核算、監控，并進行相應的財務預測、決策、計劃、控制和分析。因此高等院校多渠道籌措辦學資金財務管理體制的確立，使學校內部各類產業越來越多。這種多元化利益主體的形成，使高等院校在資金管理上必須加強綜合預算、強化預算管理為中心。在調整預算的計劃與權威性的同時，更注意資金的綜合效益，實現現有資金來源的優化配置與使用，最大限度地發揮學校人、才、物的作用，為國家經濟建設培養出更多的人才，這就是高等院校在市場經濟下必須充分有效的利用預算管理并發揮預算管理的作用。

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