建設體系作戰國防交通保障法規的思考

■ 南京軍區國防交通協會常務會長 陳小平 研究員 吳學東

基于信息系統的體系作戰能力建設，是在信息化條件下“能打仗、打勝仗”的必然要求。體系作戰能力的概念，不同于我軍使用過的合同作戰、聯合作戰能力的概念，其側重表達的是軍隊依托國家綜合實力形成的整體作戰能力。在基于信息系統的體系作戰能力中，國防交通保障能力無疑是重要組成部分和“體系”建設的重要內容。在這個體系構成中，信息系統是紐帶，起支撐作用；組織結構和運行機制是主體，起根本作用，必須運用科學合理的法規，將理論共識轉化為行為準則，將有效舉措轉化為標準制度。用法規的剛性，來保證軍民高度融合的國防交通保障能力建設具備體系的完整性、機制的合理性和行動的縝密性，進而生成能打勝仗的體系保障能力。

一、體系作戰國防交通保障能力的形成需要用軍民融合的法規加以規范

在新時期軍事斗爭準備中，國務院、中央軍委先后頒發了《國防交通條例》和《民用運力國防動員條例》，對加強國防交通建設，保障戰時和特殊情況下國防交通順暢及保證有效地組織和實施民用運力動員進行了規范，也使國防交通建設步入法制化軌道。然而，作為交通戰備工作準繩和依據的兩部“條例”，側重于建立國防交通動員體制和明確動員準備、動員實施規范，屬于行政法規范疇。對體系作戰交通保障能力形成中必須解決的戰役交通聯合指揮、戰場交通聯合防護、軍事行動聯合保障等問題，在現行軍事法規和行政法規中都是空白。也就是由動員階段轉入保障階段后，軍隊、政府和交通運輸企業、交通專業保障隊伍，都沒有形成體系能力的行動規范。

國防交通作為現代化軍隊機動能力的生成平臺和綜合國力轉換為戰爭實力的紐帶，是核心軍事能力的重要組成部分，也是體系作戰能力形成的關鍵一環。在目前的軍事行動交通保障中，令出多門、重復動員和信息不通、指揮不暢等問題屢見不鮮，原因就在于國防交通保障體制未能融入軍事行動指揮體制，雖有對接機構作協調，但不同的運行機制在各自的軌道上運行，出現不協調的現象也就成為必然。雖然能夠達成最終目標的一致，但路徑曲折、效率低下，與精確、高效的保障要求相去甚遠。只有在軍事行動指揮體制內構建交通保障體制，才能實現真正意義上的統一指揮、聯合行動、一體化保障；才能生成符合信息化戰爭要求的體系作戰交通保障能力。而這種融合建設，需要軍民融合的法規加以保障。

軍民融合式發展戰略思想的提出，既是對人民戰爭光榮傳統的繼承，也是對現代戰爭經驗的科學總結。現代戰爭所表現出來的體系對抗特征，說到底就是交戰雙方綜合國力的對抗。交通戰備工作在軍民結合、平戰結合方針指引下，通過數十年持之以恒的努力，已取得了豐富的建設成果，積聚了雄厚的動員潛力，初步形成了平時能服務、急時能應急、戰時能應戰的體制機制，在應對多種安全威脅、維護穩定發展中顯示出不可替代的地位和作用。但目前形成的保障能力與打贏信息化戰爭要求還有較大差距，必須按照能打勝仗的要求，深化軍民融合式發展，用法規的剛性打破軍、政、企之間的體制壁壘，建立責任明確、任務清晰，信息流暢、指揮靈活，軍民一體、動作規范的戰時國防交通保障體制機制，使動員起來的交通運輸潛力在作戰體系內順暢實現能量轉化，充分發揮保障作用。

二、體系作戰國防交通保障法規建設要解決的主要問題

平時體制下的交通戰備工作，是按照軍隊提需求、國動委搞協調、政府抓落實的國防動員工作機制運行的。進入戰時體制后，哪些工作應當由政府繼續抓好落實，哪些職能應當移交軍方，軍、政、企三方在組織、管理和運用國防交通保障力量時各負什么責任，指揮如何對接、動作如何協調等問題，是建設體系作戰國防交通保障法規應當研究解決的主要課題。

為構建體系作戰交通指揮體制提供法規依據。把國防交通保障力量納入作戰體系，實現作戰保障統一指揮、軍民運力統一運用、交通防護統一部署，是生成體系作戰能力的基本要求。體系作戰國防交通保障法規建設的首要目標是要解決地方國防交通主管機構及交通運輸企業完成“平轉戰”工作后的指揮關系構建問題，解決軍隊多個系統、國動委多個部門對交通專業保障隊伍的多頭指揮問題，區分屬地保障、跨區保障、機動保障等各種保障樣式和任務的指揮系統及責任，以達到減少指揮層級、優化指揮路徑，統一指揮、分工負責，各系統緊密聯系、互不干擾的目的。同時，要對戰時國防交通指揮機構建設提出規范性要求，制定類似軍隊《司令部工作條例》的規章，明確機構編成、職能任務、職責分工、內外關系和指揮通信器材配置等內容，使平時準備有標準，戰時展開有規范。

為明確戰時交通防護任務提供法規依據。現代戰爭中保交與破交的對抗，已成為決定戰爭勝負的重要因素之一。交通防護任務主要是防敵遠程精確打擊，反空襲作戰已由局部地區、單體目標防護演變為全時空的體系對抗。這種體系對抗能力不僅表現為軍方的偵察、情報、預警、指揮、通信和作戰能力的體系化，還應是地方交通防護、搶修和運輸控制能力與軍方作戰體系的一體化。雖然，國防交通系統針對信息化戰爭交通保障要求，提出了“運、修、防、管、建”一體化保障原則，但是對“防”的任務、原則和要求不甚明確，對反偵察、反干擾等戰術只知皮毛而無技術手段。通過體系作戰國防交通保障法規建設，解決軍隊和人武、人防、交戰各系統的分工負責協同保障問題，明確由軍隊、人防和專業技術民兵分隊為戰時交通提供防護體系，使交通運輸企業及專業保障隊伍能在防護體系內充分發揮工程偽裝、工程加固和搶修搶建等專業特長，有效實施一體化交通保障。

為建設戰場交通數據鏈提供法規依據。美軍在海灣戰爭中曾出現過度保障的問題，而到伊拉克戰爭時基本實現了精確保障。同樣是大量使用民用運力實施軍事運輸，而保障效率和結果大不一樣，其中一個重要原因是建立了在統一指揮體制下的戰場交通數據鏈。目前，交通戰備系統正在積極推進軍民融合的信息系統和信息通道建設，但是有了設備和通道并不等于有了數據鏈。戰場交通數據鏈建設是一個復雜的系統工程，不僅涉及軍民信息管理體制、技術標準的統一，還要解決信息采集、數據交換、融合處理、流程對接和共同維護等操作層面的具體問題。為此，需要在相關法規內對此加以規范，以便盡早推開軍民一體的戰場交通數據鏈建設，加速形成體系作戰國防交通適時保障、精確保障能力。

為組織應戰交通保障行動提供法規依據。平時的軍事行動多為單一系統保障需求，各地方政府、交通運輸企業可集中力量突擊實施保障。而戰時情況大不一樣，一方面是軍隊多個系統可能已將同一地區、企業的保障潛力同時納入自己的保障預案，多系統同時提出保障需求；另一方面是地方人武、人防和交戰各國防動員部門又將同一企業中的同一人員、裝備分別編入自己的動員方案，同時下達動員指令。這就必然出現多頭動員、多頭指揮和一兵多職、一隊多用的問題。加之異地務工人員回流、預備役兵員征召等情況，更有可能出現有方案無隊伍、有隊伍無兵員的現象。臨戰動員時，地方政府如何處理多頭動員關系，解決社會需求與軍事需求之間的矛盾，確保異地務工人員留在當地履行國防義務；當出現多系統保障需求時，交通運輸企業如何處理多頭指揮關系，如何保證生產能力與保障需求有效對接；同時，政府、企業面對多樣化保障要求，保障到什么程度為宜，保障隊伍與被保障部隊的對接關系、相互責任如何界定，保障隊伍自身行動可獲得哪些社會支援和政府保障等問題，都需要有相應的法規加以明確。

三、體系作戰國防交通保障法規建設的方法步驟

體系作戰國防交通保障法規就其性質而言，是彌補現行軍事法規和行政法規空白的軍民融合式法規；就其內容而言，是國防動員法規和作戰行動法規的延伸；就其作用而言，是在國家發布戰爭動員令后，維護國家根本利益、保障民權民生，提高戰時交通保障整體協調能力的行為規范。因此，體系作戰國防交通保障法規建設是法學領域的創新活動，是一項復雜的系統工程，必須循序推進。

由軍方主導立法調研并起草。由于戰時交通保障是作戰行動的基礎環節，保障體系是作戰體系的組成部分，保障行動是根據軍事行動計劃展開的社會活動和生產活動。因此，立法的主導責任人應是軍方。可由總參作戰部牽頭，由國家交戰辦協調，四總部相關部門參加，在全面分析體系作戰交通保障需求和保障體系構建要素的基礎上，系統研究作戰行動法規與國防交通動員法規相銜接問題，依據軍情、國情和民情，結合國家戰時行政體制設計和戰時交通動員潛力，對未來體系作戰交通保障樣式作出總體規劃，對保障體系結構進行設計，對軍民對接動作加以規范。據此，形成與作戰行動法規和國防交通動員法規相銜接、與國家戰時行政體制相適應的戰時國防交通保障“概則”、“綱要”、“條例”等系列法規草案。

由國家組織論證和頒布試行。鑒于體系作戰國防交通保障法規的適用對象既有軍又有民，須由軍事機關和國家行政機關共同執法。因此，法規草案應由國家組織論證。可由國家國防動員委員會組織，國防交通主管機構牽頭，人武、人防和經濟動員機構共同參與，在軍、政、企各有關方面開展論證工作。論證工作要圍繞戰時保障體系的結構、指揮體制的形成、信息系統的搭建、保障任務的分工和軍民對接的動作等主要環節開展，使完成平戰體制轉換的政府各相關職能部門和交通運輸企業，能在體系內明確自己的定位與職責，在統一指揮下形成保障優勢，在協調動作中高效優質地完成保障任務。完成論證工作后，體系作戰國防交通保障法規應由國務院、中央軍委共同頒發試行，為軍民融合建設體系作戰國防交通保障能力提供法律依據。

由地方立法完善實施細則。戰時交通保障行為的主體，是動員起來的交通運輸企業和組織起來的交通專業保障隊伍，但保障能力的形成和發揮，離不開政府作為和社會支撐。由國家制定的法規，一般具有普遍適用性和原則約束力，要適用于各地區、各行業的具體情況，必須制定實施細則加以補充完善。為此，體系作戰國防交通保障法規在試行期間，應由地方政府和各交通行業主管部門，結合本地區、本行業實際，針對承擔的保障任務、可能出現的保障樣式，聯合任務部隊共同制定相應的實施細則，并按照地方立法程序，使各項政策措施法制化，使公民、企業應當履行的義務和享有的權利具體化。只有地方制定了實在管用的實施細則，體系作戰國防交通保障法規建設才能落到實處，國防交通保障能力才能有效融入作戰體系，實現保“打贏”、打勝仗的目標要求。