高職院校內部治理結構改革的路徑分析

一、問題提出

近年來，西南聯大現象、錢學森之問和教育去行政化等直接引發了全國范圍內的大討論。通過中外教育、近現代大學對比，人們發現中國高等教育改革和發展遇到的棘手問題與我國大學制度中缺失某些核心要素（如大學自治、學術自由等）密切相關，建設中國特色現代大學制度就是要注入這些核心要素。《國家教育中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）提出，要從完善治理結構、加強大學章程建設、擴大社會合作、推進專業評價四個方面加強中國特色現代大學制度建設。在職教政策領域，教育部在《關于推進高等職業教育創新引領職業教育科學發展的若干意見》中提出，高職院校在堅持黨委領導下校長負責制的同時，鼓勵建立董事會、理事會等多種形式的議事制度，形成多方參與、共同建設、多元評價的運行機制。即將出臺的《現代職業教育建設規劃》也提出，要完善治理結構、決策模式，建設以校企合作為基礎的現代職業院校制度[1]。在教育政策的推動下，目前對現代職業院校制度的探索集中于董（理）事會制度、校企合作辦學制度、教授治學、民主管理等多個方面，其中有些已被列入國家和地方的教育體制改革試點項目。

2011年，我國高職院校數量達到1276所，占普通高校總數的60%，其中，公辦高職院校950所，占高職院校總數的74.5%[2]。我國高職院校自1999年高等教育大擴招以來得到了快速發展，辦學規模急劇擴張，辦學功能由單一教學向科研、社會服務等方面拓展，組織結構變得日益復雜。一般來說，組織的發展都呈現出一定的階段性，在每個階段都有不同的發展任務,通常在快速擴張階段之后，結構變革和制度創新就成為組織突破發展瓶頸的重要任務。我國高職院校在外延式發展階段，比較重視專業、師資隊伍、教育教學等主體性改革項目，較為忽視以體制機制創新為重點的制度性改革項目，產生了一系列的體制性問題。高職院校治理結構單一，以內部人控制辦學行為為主，行業企業等重要利益相關者很少享有辦學的話語權和決策權；行政代替學術現象更為普遍，教授專家在學術事務決策中經常處于“失語”狀態；決策——執行——監督機制不健全，由于黨委成員結構單一，缺乏外部人參與和專業機構咨詢，極易產生決策風險，監督機構依附于黨委與行政又很難發揮獨立監督作用。高職院校進入內涵式發展階段后，如果離開了制度性改革，主體性改革建設也很難推進[3]。由于制度性改革通常涉及重大利益調整，不像主體性改革那樣主要處理人與物或物與物的關系，而直接處理人與人之間的關系，因此，改革者面臨著前所未有的壓力。

對于如何破解這一改革難題，治理理論為我們提供了很好的視野與方法借鑒。治理，最早興起于古希臘的城邦政治，后被廣泛應用于經濟社會領域。治理一詞，最初是指控制、指導或操縱，后轉變為“共治”、“共同管理”。全球治理委員會將治理定義為“一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程”。按照委托——代理理論，治理結構是指企業所有者與經營者分離之后，為防止代理人損害委托人利益而設計的一整套激勵約束體系。治理理論適用于多主體、多中心、可協商、開放型的組織機構。高職院校具有辦學主體多元、功能多樣等組織特性，符合治理理論的應用范圍。高職院校治理結構包含外部和內部治理結構兩個方面，其中，外部治理結構主要是解決高職院校與政府、市場、社會的關系問題；內部治理結構一般認為是四大權力（政治權力、行政權力、學術權力、民主權力）關系的平衡與重新建構問題，實質是如何分配學校內部重要學術和行政事務的決策權、收益權。內外治理結構之間并沒有明顯界限，外部治理主體可通過安排代理人進入組織內部的方式，來體現其意志，行使其權力。

二、改革目標設計

高職院校治理結構的改革，從更好地服務人才培養、科學研究等組織目標出發，既是讓治理主體到（歸）位、理順關系、完善結構的過程，更是權力重新調整、制度再造、回歸學術組織本性的過程。任何一項改革都要涉及到利益調整問題，高職院校只有打破既有的行政主導、內部人控制的權力與利益分配格局，才能調動利益相關者參與辦學的積極性，形成支持改革的合力。

（一）治理主體多元參與

高職院校的利益主體包括地方政府、行業、企事業用人單位等外部群體和師生等內部群體。從參與高職院校內部治理現狀來看，行業處于失位狀態，企業處于不到位狀態，師生缺乏話語權。在重構高職院校內部治理結構的過程中，一方面要創新辦學體制機制，積極引入行業、企業、相關學校等合作辦學者，使他們對學校改革與發展的重要事項享有一定的決策權，成為支持學校發展的重要外部力量；另一方面要建立民主管理的制度化渠道，將師生等內部利益相關者參與辦學落到實處。

（二）學術組織特性彰顯

高職院校以人才培養和科學研究為根本任務，具有鮮明的學術組織特征。高職院校內部治理結構設計，要堅持學術自治和學術自由的原則，明確在眾多利益相關者中，教授是內部治理的重要主體。由于高職教育的跨界辦學屬性，企業兼職教師也應納入教授群體。沒有學術，行政就失去了存在的意義。就學術權力與行政權力的關系而言，學術權力在治理結構中應處于主體性位置，行政權力在治理結構中應處于服務教學和學術發展的保障性位置。

（三）責權利明晰

無論是引入外部元素還是調動內在積極性，關鍵點在于要處理好辦學相關者的責權利關系，明確權力邊界，實現權責利對等。否則，極有可能加重高職院校運行負擔，出現決策效率低下、推諉責任、爭取權力等不正常現象。如果責權利界定不清，也可能使一些利益相關者如行業企業參與辦學流于形式。做到責權利清晰，要正確處理好以下幾對關系：一是要明確行業企業的辦學主體地位；二是要明確黨委與行政的關系；三是要明確學術與行政之間的關系；四是要明確學校與二級院系的關系。

（四）決策——執行——監督機制健全

借鑒企業治理理論，改革高職院校內部治理結構，要建立健全決策——執行——監督的閉環機制，對于決策環節，要形成包括由行業企業等外部人參與決策的制度，以教授或專業組織為主的咨詢論證制度，以及師生參與的民主決策制度。對執行環節，由黨委對重大決策的執行情況進行監控，建立行政對重要事項執行情況向黨委報告的制度。在監督環節要進一步完善監督與評價體系，特別是要引入第三方中介組織對執行情況進行評估。

三、改革路徑探索

改革是一項系統工程，涉及多方利益關系和多重維度，需要綜合考量。高職院校內部治理結構的改革，在橫向維度上，要達到政治、行政、學術、民主四種權力關系的制衡；在縱向維度上，要合理劃分校院兩級職權，降低管理重心；在外向維度上，要妥善處理學校與行業企業的關系，形成開放結構。

（一）完善黨委領導下的校（院）長負責制

黨委領導下的校長負責制是黨對高校領導的根本制度，在高職院校內部治理結構中處于核心地位和主導地位。黨委代表社會公權力，主要負責學校重要事項決策，校長作為行政首腦主要負責執行。為了提高黨委的決策水平，一要創新領導體制，吸納政府、行業企業等校外人士加入，擴大黨委會構成，以增加決策主體的多元化。二要加強黨內民主，完善黨務公開制度，探索黨代表列席黨委會制度，形成黨委重大決策征求黨代表意見的程序。三要成立輔助決策機構，在決策前后接受專家的咨詢與評估；四要嚴格黨委會的權力邊界，黨委會只負責學校重要事項決策（包括學校發展規劃、年度計劃、年度預算審定等），執行環節完全交給校長，不干預具體的辦學事務；五要規范決策程序，凡屬“三重一大”事項在提交決策前，經過必要的民主程序，廣泛聽取師生的意見，確保決策的民主性。

為了提高行政的執行水平，建立校長權力的約束機制和執行情況的問責機制。現有的高等教育法只規定了高校校長的權利，并沒有對責任提出明確的規定，形成了權責不對等，需要從法律層面對校長的職責做出明確的規定。由于信息不對稱等因素，上級組織部門很難對校長的任期成績進行全面有效的考核[4]。除了違法、違紀因素外，很少有校長因為工作業績問題而受到罷免的案例報道。因此，要完善校長年度和任期考核制度，校長應向黨委會報告年度工作的總體執行情況和任期內的工作成績，接受委員們的質詢與監督。同時，要進一步建立學校辦學信息公開制度，發布年度人才培養質量報告和辦學工作報告，接受廣大師生員工和社會的監督與評價。

（二）構建教授治學體系

平衡學術與行政的關系。高校中存在兩個體系：基于法律權威的行政體系與理事會和基于專業權威的教師體系，治理就是為實現兩個體系的微妙平衡而設計的結構與過程[5]。高校的行政權力存在是建立在保障學術發展的基礎之上，即有了基本的學術承認，行政權力才是合法的。當前，我國高等教育改革急需解決的主要問題之一是如何建立教授治學的制度化渠道，使學術權力回歸教授專家。為此，可以嘗試構建縱橫交錯的兩級教授治學體系，達到學術與行政權力關系平衡。在學校層面上統合學術力量，建立教授委員會、學術委員會、教學委員會等學術組織，其中，教授委員會為學校改革、建設和發展中的重大問題和重要學術問題的咨詢、審議機構；學術委員會為學術咨詢、審議、評定的專門機構；教學委員會為教學工作研究、指導、咨詢和決策機構。在二級院系層面上，成立包括企業專家在內的二級院系教授委員會，作為本部門改革與發展的重大問題以及學術、教學、職稱評審事務的咨詢、審議與決策機構。整個教授治學體系，越向上其專業化程度越高，擁有的學術決策權力就越大；越向下其學術決策的綜合化程度就越大，自治程度也就越高。

（三）深化二級管理，降低管理重心

二級院系作為高職院校內部治理結構的基石，是各種決策、行政命令的執行者，也是面向市場和社會辦學的直接組織者。深化二級管理，一方面要在合理界定校院二級職權關系的基礎上，向二級院系充分賦權，擴大二級院系在人才培養、教師聘用、內部分配等方面的自主權，讓二級院級（系）真正成為辦學實體。另一方面要改革二級院系內部管理體制，實行以協商民主為基礎的教授委員會集體決策制度，虛化院長的行政權力，強化教授權力。目前，我國高職院校二級院系實行黨政共同負責制，這一制度的好處是可以使黨委意志在基層學術組織得到較好體現，弊端在于總支書記多從學生管理口子晉升而來，明顯缺乏學術權威，不利于實現決策的科學化。同時，這一制度也將教授群體排斥在決策之外。實行教授委員會集體決策制度可以最大程度地調動教授們的積極性，實現基層決策的專業化和民主化。由于決策參與者利益的多樣化，需要院長（系主任）具有非常強的專業實力和協調能力，否則就會陷于無休止的院系政治爭執之中，因而，找到院長（系主任）的合適人選至關重要。

（四）健全民主管理制度，調動師生參與辦學的積極性

民主的本質是“多數人的統治”或“多數人的意志”，在高等教育大眾化、文化多樣性的當今社會，高校民主管理體現著對師生個性發展、權利和多種知識文化訴求的尊重。教代會和學代會制度是高職院校師生參與學校民主管理的基本形式。對這兩項制度運作環節存在的問題，需做進一步完善，一是建立健全教代會和學代會代表常任制，在重要（或相關）事項決策前，應建立征求常任代表意見的決策程序，可考慮常任代表列席院長辦公會，增強決策的民主化和透明度。二是要完善代表提案制度，建立師生向代表反映問題的常態化渠道，常任代表可以就提案問題落實情況直接向相關責任部門進行問詢，并督促解決。三是完善教代會和學代會執委會主任向大會匯報閉會期間工作的制度，接受代表的問詢與監督。四是建立健全二級教代會制度，發揮教職工對二級院系學術事務和行政事務的監督作用。此外，完善信息公開制度，除了保密信息外，教學、人事、財務、資產等信息都要定期公開，接受師生和社會監督。

（五）探索高職院校理事會制度，增強開放辦學程度

如何改變單一的內部人管理模式，增強高職院校管理的開放性，建立理事會制度是一條重要途徑。通過建立理事會，可以加強學校與社會互動聯系，建立社會監督與支持學校發展的長效機制。在現有的高校領導體制和法律框架下，為減少改革阻力，理事會應首先定位于黨政的輔助決策機構，主要為高職院校的發展規劃制定重要政策出臺，重大改革項目開展提供咨詢和論證意見。理事會的成員包括高職院校黨委委員、舉辦方和主管部門、所在地政府、行業組織、重要合作單位、校友、教職工代表等，其成員主要（至少半數以上）來自外部。在理事會運作穩定后，逐漸增加理事的決策功能，特別是涉及高職院校的辦學定位、發展規劃乃至院長任命等方面的決策和建議。在條件成熟的情況下，可以將理事會轉變為高職院校的領導與決策機構。

（六）制定高職院校章程，固化內部治理結構

章程是高職院校內部治理的最高法則，具有絕對的權威性。建立健全章程是構建現代大學制度的基礎性工作[6]。高職院校要以章程制定為抓手和先導，固化內部治理結構，確立利益相關者在辦學中的法律地位，以制度方式明確內在運行機制和責權利關系，進而引領推動改革。在章程制定過程中，要充分考慮章程制定的系統化、參與的廣泛性、制定程序的科學性和內容的合理合法性。從高校發展的共性規律出發，充分考慮高職院校的個性特征，如行業企業要素、人才培養特色等,總結辦學經驗，充分挖掘和繼承辦學傳統，并結合經濟社會發展的要求，積極創新管理制度、運行機制、實施路徑等內容，以適應內外環境的變化。章程一旦建立就應該具有一定的穩定性，既要從當前學校面臨的內外環境出發，更要考慮學校的長遠發展，具備適度超前性。

[1]魯昕.發揮優勢 服務大局 為加快發展現代職業教育作出新貢獻 [EB/OL].http://www.tech.net.cn/web/articleview.aspx?id=20130225090832028&cata_id=N002.

[2]上海市教育科學研究院 麥可思研究院.2012中國高等職業教育人才培養質量年度報告[N].中國教育報，2012-10-17.

[3]陳壽根，劉濤.高職院校內部治理結構的制度設計[J].教育發展研究，2012（17）：59-63.

[4]曹天予,等主編.文化與社會轉型:理論框架和中國語境[M].桂林：廣西師范大學出版社，2012：148.

[5]嚴文清.中國大學治理結構研究[M].北京：人民出版社，2011：02.

[6]顧海良.完善大學治理結構的四個著力點[N].中國教育報,2010-9-20.