失地農民問題給地方政府治理帶來的困境和挑戰

孫治艷

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215000）

改革開放以來，隨著工業化和城市化進程的加快，大量的農村集體土地被征用，失地農民越來越多。目前，全國失地農民總數大約在4000—5000萬人，每年還要新增400多萬人。一些地方的失地農民由于缺乏可持續的生計安排，變成了“種地無田、上班無崗、社保無份、創業無錢”的“四無游民”。這種狀況造成其嚴重的心理失衡和對城市化的抵觸，由此引發的群體性事件日益增多。失地農民已成為一個不可忽視的群體，如何維護失地農民的合法權益，解除其后顧之憂，幫助其安居樂業，是目前各級地方政府和社會各界普遍關注的一個熱點問題。地方政府作為農村社會管理的主導者，同時又是土地征收過程中特殊的利益相關者，其角色越位或錯位的現象時有發生，由此在農村治理中面臨的問題也更加復雜化和多元化，并給地方政府治理帶來了嚴重的挑戰。

一、失地農民概念的界定

“失地農民”一詞是現階段中國由農業社會向工業社會，由計劃經濟向市場經濟轉變過程中產生的新詞匯。失地農民一般是指：一國在經濟建設和社會發展過程中，因城市化和工業化用地日漸增多而產生的失去土地的農民。失地農民作為農民中的一個特殊群體，是一個新出現的缺乏社會制度保障的弱勢人群，其數量還在迅速擴大，據預測2020年我國失地農民總數將高達1億人以上。

二、我國失地農民面臨的主要問題

1.年收入下降

農民作為土地的“主人”，在城市化和工業化占用農村土地的過程中理應成為土地的最大受益者，但事實上農民在土地上的收益大部分被剝奪。隨著國內消費水平的增長，各類食品、糧食價格也在不斷上漲，同時隨著政府各項惠農政策力度的不斷加大，農民收入正在逐年增加，而這些增長的利益是失地農民享受不到的。失地農民的務工收入、個體經營收入增長緩慢以及不穩定，導致失地農戶經濟收入水平下降。征地前后比較，農戶經濟收入平均下降幅度為20%左右，下降幅度大的高達40%。

2.再就業困難

當前，以市場就業為取向的勞動用工制度和以知識經濟為基礎的產業結構調整，對求職者的年齡、知識和技能都有較高的要求。失地農民中，就業最困難的主要有三類群體：第一類是大齡農民，尤其是男45歲、女40歲以上者，由于年齡、文化、體力、技能等限制，就業十分困難。第二類是純農民，對于他們而言，原先擁有的農業生產技能已失去意義，失地往往就意味著失業，大多數人很難找到合適的工作崗位。第三類是生活在偏遠地區的農民，相對于分布在城郊或經濟發達地區的失地農民，這部分人的就業機會和就業選擇面要小很多，就業意識和擇業觀念也相對保守，因而失去土地對他們就業的影響很大。

3.生活缺乏保障

中國是一個發展中國家，農業人口占總人口70%以上。土地不僅是重要的農業生產資料，而且是農民的基本生活保障資料，是農民安身立命之本。失去土地就意味著農民失去最基本的生活保障。目前農村的社會保障狀況遠不及城市，在我國社會保障制度方面很多內容都沒有涉及到農民，有關失地農民的社會保障制度建設就更是一片空白。農村社會保障制度的不完善使得失地農民生活缺乏應有的保障。

三、失地農民問題給地方政府治理帶來諸多困境

1.征地補償不公，政府征地面臨困境

失地農民問題在很大程度上是由于政府、開發商、失地農民土地利益分割不公造成的。由于城鄉二元社會結構的長期存在以及以農補工的慣性思維，城市化進程中經常把農民賴以生存的土地不等價征收交給城市進行開發，由此嚴重損害了失地農民的利益，造成了失地農民的心理失衡。在市場經濟條件下，政府的征地權應該在農民權利本位的條件下實現，而我國政府一貫以國家權利為本位，以行政手段為基礎，不適應社會主義市場經濟發展的要求，致使失地農民對政府的城市化建設產生誤解和偏見，抵制城市化，地方政府征地面臨困難，阻礙了城市化的順利進行。

2.土地征收過程中權力尋租，損害政府公信力

在土地征收過程中，地方政府本應該以失地農民的利益為重，全心全意為人民謀福利。但是在實際征收過程中，許多地方政府只從自身利益出發，為了政績創收不顧老百姓的利益，與開發商狼狽為奸，違法征地互相謀私利，造成地方政府在失地農民中的威信下降、信用喪失，損害了政府公信力。地方政府職能的嚴重缺位，造成了失地農民問題越來越復雜化。

3.多方市場主體利益博弈，政府土地監管失控

市場經濟最大的特點就是生產資料在市場上的自由配置，市場配置資源能夠使各類經濟資源更加合理地被利用，提高經濟效益。在市場經濟中，土地作為一種重要的資源，市場配置是使其得到高效利用的必要條件。城市化進程的加快促使企業和政府對土地的需求量迅速增加，而城市近郊及城鄉結合部周圍的土地價值高，升值空間大，由此產生了企業和政府對城市近郊土地的爭奪和集中。在土地爭奪和集中過程中，政府的權力尋租和土地監管的失控以及多方市場主體之間利益的博弈，造成了大量的違法開發區和違法征地，產生了大量的失地農民，由此造成政府的土地管理問題更加復雜化。

4.失地農民再就業安置困難

由于城市化和工業化必然造成大批的失地農民，而失地農民的就業安置工作困難重重。在市場經濟條件下，以市場就業為取向的勞動用工制度和以知識經濟為基礎的產業結構調整，對求職者的年齡、知識和技能都有較高的要求，加之失地農民的非農就業水平和能力本身比較低，失地農民的就業安置工作難度特別大、問題也特別多。地方政府一旦處理不好，失地農民生活失去保障，就會引起嚴重的社會危機，這給地方政府的社會管理無疑帶來了嚴峻的挑戰。

5.由失地問題引發的群體性事件日益增多

在現實的土地征用過程中，土地收益存在多方利益博弈，而在這種多方的利益博弈中，失地農民往往處于劣勢地位。農村土地開發的利益絕大部分被地方政府和開發商拿走，村委會也分得部分利益，失地農民難以得到合理的補償，他們是最終的受害者。隨著城市化進程的加快，農村土地被大量征用，與此同時基層政府官員和村干部“涉土”侵權事件也呈高發態勢。這不僅損害了農民的切身利益，也惡化了干群關系，激化了干群矛盾，引發了大量的群體性事件，在個別地方甚至造成集體上訪、越級上訪，這給地方政府治理帶來了嚴峻挑戰。

6.社會保障制度缺位，社會管理難度加大

失地農民的關鍵問題之一就是農民在失去土地之后，由于缺乏相關的社會保障而產生了諸多社會問題。農民失去土地以后，本應被列入城鎮居民的行列，其基本的社會保障也應該與城鎮居民并軌。但是，由于社會保障制度、政策、法規的不健全，實施措施不配套，社會保障覆蓋面窄，保障水平低、失地農民成了城鎮與農村之間無著落的邊緣群體。如何完善相關法律法規，保障失地農民相關權益，是地方政府必須考慮的新的重要問題。

四、推進政府社會管理創新，探索失地農民問題治理的新舉措

政府治理是一個新概念，是伴隨20世紀七十年代以來的政府改革運動而產生的。所謂政府治理，是指政府的管理模式、方法、機制全方位的創新，其目標是實現政府運轉的高效率，更好地實現社會公共利益。失地農民問題的確給地方政府管理帶來了諸多的困境，唯有推進地方政府社會管理創新，探索地方政府治理新舉措，才能切實地解決失地農民問題。

失地農民問題的治理，其實質是指地方政府如何解決農民失去土地之后的生存與發展問題。要妥善解決農民失地后的可持續發展問題，有效化解地方政府的治理困境，政府必須堅持以人為本、依法行政，創新解決失地農民問題的機制。

1.堅持以人為本，積極構建服務型政府

在政府體制改革的大背景下，政府應該摒棄傳統的單一管制型模式，提倡政府治理與善治，做到以人為本，建立服務型政府。在市場經濟條件下，政府的征地權應該在農民權利本位的條件下實現，政府應該與農民以平等對話的方式進行協商，尊重農民自身權益；征地補償標準應該在參考土地市場價值，同時多方考慮農民失地之后的隱性損失的基礎上綜合確定，妥善解決農民失地后的可持續發展問題。地方政府只有處處從農民利益出發，堅持以人為本，才能獲得農民對征地的支持，從而有效地克服征地面臨的困境，實現農民可持續發展與推進城市化進程的良性循環。

2.堅持依法行政，取信于民，提高政府公信力

堅持依法行政是地方政府獲取失地農民信任和解決失地農民問題的基本前提。農民失去土地導致其部分基本權利缺失，這已經成為他們可持續發展的重大障礙，如何保障這一特殊群體的政治及社會經濟方面的權利，對于地方政府治理來說是一個嚴峻的考驗。在嚴峻的考驗面前，要求地方政府及其公職人員在土地征收、征用過程中必須堅持依法行政，自覺地樹立法制觀念，嚴格按法律程序辦事，依法履行職責，不能因職務之便過多干預、參與土地經營，徇私枉法，謀取私利。在解決失地農民問題上，關鍵問題就是要規范政府及其行政人員的權力的行使，減少征地行為的任意性，加強對政府行為的監督，讓政府的行為完全按照法治的軌道運行，增強政府行為的規范性、合法性和公開性，從而增進公眾對政府的理解和信任。

3.創新失地農民再就業機制

首先，要積極加強失地農民再就業培訓。農民失去土地之后，原先擁有的農業生產技能已失去意義，這時候應該對失地農民進行針對性的再就業培訓，使其掌握必要的工作本領走向新工作崗位，開始新的生活。

其次，地方政府應該積極推進城鎮化建設，做好招商引資工作，吸引污染少、效益好、就業容量大的勞動密集型企業進駐辦廠，增加就業崗位，促進失地農民就近擇業，實現其再就業。

再次，地方政府應該大力支持失地農民自主創業。地方政府的相關機構可以對想要自主創業的失地農民建立免費的咨詢服務平臺，針對創業中可能出現的專業知識缺乏、溝通能力弱、市場經驗不足等問題提供免費的創業培訓，提高他們在創業途中的市場競爭力；對符合相關條件的自主創業農民，甚至可以提供自主創業小額貸款，緩解創業初期的資金緊張問題；此外，還可以出臺一些相關的優惠政策，極大地為失地農民自主創業提供便利，如出臺相關稅收優惠政策促進失地農民發展個體經營等等。

4.關愛失地農民群體，建立群體性事件處理新機制

近年來，由失地農民問題引發的地方群體性事件日漸增多，原因無外乎以下幾點：利益分配顯失公平，合理訴求無處表達，政府處置粗暴、缺乏溫情等等。因此，地方政府必須予以高度重視，采取相關措施妥善解決。

首先，注重維護失地農民群體的利益，合理提高征地補償標準，土地補償款的發放應嚴格按照有關政策要求，公正有序發放，促進利益公平分配。

其次，推行政務公開，健全信息發布機制，及時、準確地公開政府信息，保障失地農民的知情權，防止暗箱操作、權錢交易等不正當行為的發生，減少民怨。

再次，要拓寬失地農民利益表達的渠道，保障失地農民有表達合理訴求的權利，擴大其相關的決策參與權，構建失地農民與政府利益協商機制。

最后，創新政府管理的方式，改進政府工作作風，提高服務水平，真正關愛失地農民群體，依法、民主、公正地處理群體性事件，不能以暴制暴惡化干群關系，減少相關群體性事件的再次發生。

5.完善失地農民社會保障體系

完善的社會保障體系是失地農民的最后“安全網”。所以，現階段必須完善失地農民的社會保障體系，切實地解決失地農民后顧之憂。

首先，要健全和完善失地農民的基本養老保險制度和基本醫療制度，健全失地農民的失業保險制度和最低生活保障制度，為保護失地農民權益提供制度保障，防止失地農民淪為城市化建設的犧牲品。

其次，要加快建立失地農民社會保障基金制度。為保障失地農民的可持續發展，設立社會保障基金被證明是各國社會保障制度中較為成功的做法，設立失地農民社會保障基金有助于降低失地農民可能面臨的風險，有利于社會和諧。

再次，加快建立失地農民社會保障專門管理機構。隨著城市化進程的加快，失地農民數量日益增多，由此而引發的社會問題也日益多元化和復雜化，建立專門的失地農民社會保障管理機構迫在眉睫。由專門的管理機構統籌安排相關的行政管理、經費管理、監督管理方面的工作，能更好為失地農民服務。

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