安徽農地承包經營權規模化流轉調查與思考

謝培秀 張謀貴 儲昭斌

（安徽省社會科學院，安徽 合肥 230051）

近年來，安徽省農地承包經營權流轉十分活躍，尤其是公司法人、種植大戶、農民合作經濟組織等經營主體參與土地流轉的勢頭越來越猛，農地流轉規模趨向增大。怎樣看待農地承包經營權的大規模流轉？這對農業生產、農民增收及農業基本經營制度有何長遠影響？作者對安徽省內舒城、肥東、五河等縣的農地流轉情況進行了調研。

一、農地承包經營權流轉特點及成效

（一）流轉規模逐漸加大，農業增產效果明顯。2010年，舒城縣共流轉耕地13.1萬畝，占耕地總面積的19.6%，其中100畝以上381戶，1000畝以上19戶，分別比2008年增加了34戶和13戶，流轉方式以租賃和轉包為主。2011年，500畝以上達到97戶，流轉面積13.1萬畝，其中1000畝以上39戶，比上年增長20戶。全縣流轉林權面積12萬畝，占林地面積的8.14%，吸收各類林業投資9000多萬元。肥東縣至2011年9月共流轉土地37.8萬畝，占耕地總面積的31.8%，其中：代耕14.42萬畝、租賃13.3萬畝、轉包8.9萬畝。五河縣至2011年10月共流轉土地約12萬畝，其中：耕地10.87萬畝、山場1.13萬畝，流向企業、農民專業合作組織和種養大戶分別為6.5萬畝、3萬畝和2.5萬畝。

安徽近年來農地規模化流轉增多，主要得益于政府農地規模化流轉獎勵措施及國家土地整理項目。早在2009年，安徽省政府就出臺了促進農村土地承包經營權流轉的政策文件，各市縣分別出臺了實施意見，對農地規模化流轉進行獎勵。如舒城縣所在的六安市規定受讓土地100畝、流轉期限3年以上的農業經營主體，每年每畝給予20元至50元不等的獎勵，流轉規模越大，獎勵越多。合肥等市縣也出臺了類似政策。這直接導致大戶流轉迅速增多。國土部門實施的土地整理項目，也是規模化流轉增多的重要原因。如舒城縣柏林莊苑、帥旺集團流轉的1.2萬畝和4200畝耕地，都是建立在相關土地整理項目基礎上。該土地整理項目位于舒城縣柏林鄉和百神廟鎮，國家共下達預算投資總額6016萬元，建設規模40718畝，新增耕地2913畝。由于整理后的土地集中連片，地塊規則，田間道路、水渠等配套基礎設施齊全，方便機械化作業，有效促進了農地流轉。目前包括柏林莊苑和帥旺集團在內，這兩個項目區已流轉土地1.8萬畝，占建設規模的40%。

農地規模化流轉和經營，使閑置農業資源重新利用，低效農業資源高效利用，最直接結果是增加了農業產出。舒城縣百神廟鎮，以前4.5萬畝耕地年冬小麥種植面積僅1600畝，土地流轉后迅速發展到3.2萬畝，年增產小麥960萬公斤。柏林鄉以前稻谷畝產約800斤左右，土地集中流轉后，柏林莊苑現代農業公司采用優質高產良種、測土配方施肥、統一病蟲害防治及改變傳統種植模式等科學種田措施，稻谷畝產量提高到1100斤，年增產稻谷300多萬斤。通過促進土地流轉，舒城縣糧食產量由2005年的31.5萬噸增加到2010年42.8萬噸，增長35.8%，年均增長6%以上。所調查縣的農地復種指數升高了，撂荒田、冬閑田普遍減少了。

（二）流轉主體趨向多元，農民收入有所增加。在舒城、肥東等縣，種養大戶、農業產業化公司、農民專業合作組織、現代農業示范園等在土地流轉中扮演了主角，流轉主體趨于多元化。如舒城縣百神廟鎮，參與農地規模化流轉的有香澤糧油種植專業合作社、文禾農機專業合作社等，肥東縣、五河縣有現代牧業公司、豐寶農業科技示范園等。農地規模化流轉基本都簽有合同，一般是先由農戶與村簽訂農地流轉委托合同，再由流轉大戶與村簽訂農地流轉合同，鄉里作為見證機關。在合同期限上，農地自發性流轉多為5年左右，流轉大戶有長達15～30年的，但一般在合同中約定租金每5年調整一次。流轉農地年畝租金，舒城縣約為300～360斤稻谷或 300～400元，肥東縣約 500～600元，五河縣約600～750元，呈現北高南低、城郊高遠郊低現象。各縣林地、荒地流轉期限一般較長，多在50～70年，每畝年租金50～120元不等，多折成80斤糧食計算。農地租金一般在春季時按每畝先支付100元，秋季糧食收獲后再支付余下款項。

農民將承包耕地租給種糧大戶經營后，除獲得地租和原先享受的國家糧食補貼外，還可為種糧大戶打工，或外出務工獲得勞務收入。如柏林莊苑2009年以每畝310元支付給農民土地租金達378.2萬元，支付農民勞務工資357.6萬元，按流轉出農地的3019戶平均計算，戶均收入達到2437元。肥東縣竹塘生態農業公司為了保護租地農戶權益，規定凡租地農戶按45元/天標準，保證每畝年獲得10個勞務工，這樣加上600元/畝的租金，農民每畝流轉耕地每年可確保獲得1050元收入。

（三）生產組織統分結合，農民組織化程度不斷提高。舒城縣農地規模化經營主要分為兩種模式：一種是柏林莊苑模式，流轉企業統一采購農用生產資料及銷售農產品，制定農活技術要求和費用標準，聘用生產隊長負責本村民組流轉土地的田間管理。由生產隊長召集村民干活，按照任務完成量將結算工資發放到戶。還有一種是大戶分包模式，由種糧大戶統一修路挖溝等農田基礎設施建設，統一采購農用生產資料和銷售糧食，流轉農地則按150～300畝不等的規模分片轉包給種糧專業戶，糧食收獲后按照銷售收入與提供的服務費用進行結算。例如百神廟鎮的香澤糧油種植專業合作社，由一位外來種糧大戶（省農墾集團職工）牽頭成立，共流轉了4388畝農地從事糧油種植。合作社將流轉農地按150～300畝不等的規模分片轉包給31個種糧專業戶，由其負責具體的生產組織。糧食收獲后，合作社再按照銷售收入及提供的良種、農資和服務費用與種糧專業戶結算。而種植蔬菜等高附加值農產品，多采取產供銷高度集中，產品銷售基本實現農超、農貿對接，平時聘用少量固定員工，農忙時雇傭本地村民勞務的方式解決。如肥東縣竹塘生態農業公司、舒城縣和平蔬菜種植專業合作社等，目前勞務用工約在45～60元/天不等。

農地流轉促進了“公司+基地+農戶”、“合作組織+農戶”、“產銷經紀人+種植專業戶”等經營模式發展，提高了農業產業化及農民組織化程度，也培育了一批有知識、懂技術、會經營的新型農民。調查縣的農民專業合作組織均得到快速發展：截止2011年10月，舒城縣各類專業協會已發展到270個，農民專業合作社達到146家；肥東縣農民專業合作社由上年的214個發展到272個，增長了27%。

（四）促進了農業現代化及工業化、城市化發展。土地規模化流轉將多元化經營主體引入農業，既滿足了一部分有技術特長、有資金實力、有經營管理能力的專業大戶集約經營土地的愿望，也吸引來了眾多具有不同身份、不同背景的人才加入到發展現代農業隊列中。如舒城縣香澤糧油合作社的負責人以前是普濟圩農場職工，柏林莊苑的負責人曾在北京演藝界打拼過，百神廟鎮和平蔬菜種植合作社的負責人是上海市一個負責大型超市蔬菜配送的公司部門經理，而流轉4600畝荒崗地種植油茶的金橋農林科技公司負責人來自省農科院園藝所。在安徽，許多農業產業化龍頭企業老板以前或是從事房地產業或是服務業，在進軍農業后將先前掘得的“第一桶金”投資農業。這些規模化經營主體有實力、有魄力，便于獲得政府項目支持和銀行貸款，有利于開發新產品及拓展市場，有效推動了農業機械化、設施化、產業化、標準化和品牌化的快速發展。舒城縣原先蔬菜種植面積不足10萬畝，現在已發展到近20萬畝，全縣涌現出養殖大戶2500多戶，規模化養殖業占80%。肥東縣豐寶農業科技示范園在流轉土地上建起了700畝蘑菇大棚，提供給當地農戶承包經營，成為合肥市郊最大的食用菌生產基地。竹塘生態農業公司利用附近的小二型水庫，籌資和貸款800余萬元進行溝渠路配套基礎設施建設，目前100多畝蔬菜大棚和流轉農地全部實現了自流灌溉。

安徽省目前處于工業化中期階段，土地流轉促進了農業適度規模經營，解除了離鄉不離土農民工的后顧之憂，釋放出豐富勞動力滿足了工業企業用工需求。從調查縣的常年外出務工人員情況看，舒城縣、肥東縣、五河縣分別為25萬、29萬和10萬人，約占農村勞動力的52%、50%和26%。農地流轉增加了農業產出，促進了農副產品加工業發展；增加了農民收入和農業投資[1]，這有益于擴大農村市場和農民消費；提高了農業效益，為加快土地整理及建設新農村奠定了前提。隨著土地整理、縮村讓地形成了新增耕地，通過占補平衡和異地置換，為工業化、城市化騰出了可觀的建設用地。

二、農地承包經營權流轉思考與建議

（一）農地規模化流轉要注意保護農民土地承包權益。農地規模化流轉多建立在國家土地整理基礎上，整理后的田塊約5畝見方，與原先農戶承包田不再對應，農戶承包地僅表現為賬冊上的田畝數據，這淡化了農民與土地要素的聯系。項目區田塊整理無償投入了國家大量資金，這使得代表承租大戶與村民談判流轉事宜的鄉村組織變得強勢，農戶處于勢單力薄位置，這使得違背農民意愿事情容易發生。如土地租賃價格偏低，代簽合同、代做主和層層轉包，租賃期過長而調租期偏短等。有些農民雖然簽訂了土地流轉合同，但其思想并未轉過彎來，出現干預承租大戶經營情況。早期的土地流轉多在親戚、鄰里之間自發進行，轉出農地的農民可以較容易地收回自己的承包地，這一過程是可逆的。而在土地規模化流轉中，多夾雜有地方政府身影。而一旦地方政府干預，土地流轉過程往往變成不可逆的，轉出農地的農民難以再收回自己的承包地。這時如果出現城市用工環境惡化，租地農民非農就業收入下降或失業，或因年齡偏大而不再適宜在城市打拼，這部分農民工就存在一個退路問題。此時如果家鄉的“活命田”難以要回，社會矛盾就容易激化。

農地規模化流轉要注意保護農民土地承包權益[2]。首先，地方政府在利用國家土地整理項目資金時，涉及到整理后的承包耕地要規模化流轉的，最好先與農戶在合同中明確責權利關系，征得農戶同意。國家土地整理項目資金投入會形成溝渠路橋涵等相應的固定資產，這部分農村基礎設施產權歸屬誰？是鄉鎮政府還是村組集體經濟組織？是國有資產還是集體資產？長期以來沒有一個權威的說法，導致這些設施的后期管理、維護無人問津。有關部門要研究這一問題并做出規定。其次，要嚴格執行“依法、自愿、有償”原則，充分尊重農民土地流轉意愿。發包整理后的田塊要優先考慮本地種田能手，可以設定100～200畝的承租底限，讓原承包農戶投標公平競爭，使愿意種田、能夠種好田的農民都有田種，將土地流轉與培育新型農民結合起來，切實保護廣大農民的種田積極性。地方政府還要扶持發展市場化的土地價值評估機構，為農戶提供流轉農林地、水面或荒山荒坡的交易信息，并盡力做到公開、公平和公正，防止因為信息不明朗、不對稱而導致租賃價格偏低，從而損害農民土地承包權益。第三要加快建立農村社會保障體系，解決農民失業和養老保險問題，這可以有效促進土地流轉。第四要大力發展農村文化事業。隨著農地轉出，老年農民賦閑在家，農村文化生活落后，封建迷信、賭博之風未絕，各種家庭、社會問題開始顯現。要大力發展農村文化事業，使農村老年人老有所依、老有所養、老有所樂。

（二）農地規模化經營要與農業家庭承包經營互榮共存。農地規模化流轉及經營出現有其必然性。由于農業家庭均田承包規模效益差及農業比較效益低，加上務工收入的機會成本，青壯年農民大量外出，糧食生產投入嚴重不足，農田復種指數下降，季節性撂荒十分普遍。久而久之，農業產出難以支撐國民經濟現代化的發展。舉例來講。舒城縣耕地畝均年產值約2000元左右，其中：水稻畝產1100斤約1500元，小麥600斤約500元，扣除950元（水稻600元+小麥350元）成本，農戶畝均可獲益1050元（不含糧補）。然而對農民來講，精心種田可能不劃算，戶均2畝耕地最多也就2000余元收入，而外出務工每個壯勞力年可獲工資8000元左右。農民選擇的結果是：只種一季稻獲1800元收入，放棄種植冬小麥（約300元收入）讓田閑置。而對種糧大戶來講選擇結果就不一樣：由于是租地必須種兩季（一稻一麥）才劃算，扣除成本及畝租金500元后，每畝可獲純利500元左右，種300畝一年純利潤就是15萬元。對租地農戶來講，區區300元冬小麥收入與打工收入不能比，實在調動不了種植積極性。而對種糧大戶來講就不一樣，少種一季冬小麥就意味著年損失4.5萬元。因此，加快土地流轉，形成農業適度規模經營和多元化經營，可以完善我國農業經營結構，有效增加農業產出和農民收入。需要明確的是：這一改革不是對農業基本經營制度的否定，而是辯證揚棄，通過彌補其經營結構缺陷達到完善目的。打個形象比喻：在農業家庭承包制中，農戶好比沙石，政府強農惠農政策好比水和水泥，結合一起形成了混凝土的農業大廈。但是由于缺少鋼筋，這個大廈存在結構上的缺陷：不堅固、不穩定，抗風險能力弱。怎樣改變農村家庭均田承包所導致的農業大而不強、大而不堅和大而不穩呢？辦法是摻入規模化經營主體這一“鋼筋”，使混凝土大廈變成鋼筋混凝土大廈，給農業現代化添加“主心骨”。

農村改革后形成了農業家庭承包制，之后一段時期人們習慣將其稱為“統分結合的雙層經營體制”，意指農業生產的主要環節由農戶完成，而擁有土地所有權的村級集體經濟組織保留了集體企業、土地發包、合同定購、稅費征收、農業基礎設施使用管理等“統”的功能。但隨著時間推移，糧食購銷市場化了，鄉鎮企業改制了，農業稅取消了，大多數村集體經濟功能已名存實亡，“分”多“統”少，農業基本經營制度指的就是農戶家庭承包，“統分結合、雙層經營”現在已經不怎么提了。然而，通過對土地流轉大戶生產組織的調查發現，無論經營規模有多大，還就離不開農民家庭“分”的參與。據了解，依目前的農業生產條件，舒城、肥東等縣的田間管理，種植專業戶單人最多也就300～400畝。轉包、承租成千上萬畝的能人大戶，一般是采取分片、分塊的辦法將種植任務再分包出去。因此我們認為，引入的規模化經營主體與農戶實際上是相互補充、依存關系，構成了一種新型“統分結合、雙層經營”體制，只不過“統”的主體由能人大戶替代了原先的村集體經濟組織，不可能也無法否定或全盤替代農業家庭承包制，而只是起完善農業經營結構作用，可以做到“你中有我、我中有你”，為發展農業現代化互榮共存。

對發展現代農業而言，小規模農戶在獲取貸款、資本、技術和人才等方面的確有著先天不足，在應對農業國際化競爭中經常處于劣勢，政府也時常在“維護效率還是公平”之間掙扎和徘徊。沒有資本、技術、人才進入農業、農村，農業現代化快不了，而允許公司企業、能人大戶進入農業、農村，原先農業家庭承包的自耕農轉變成了農業工人，農民階層出現分化，失地和“隱性”失地的農民增加，農村社會穩定的不確定性增加，這又不得不引起人們的警惕。雖然我們認為，農業公司或能人大戶經營可以與農戶家庭承包經營互榮共存，但會否因為農業效益上的差異，后者逐漸被前者所排斥和替代？目前不能夠否定這種可能性的存在[3]。建議在近中期內，對于農業公司、能人大戶長時間、大面積租賃農地從事農業經營，在允許先行先試前提下，可以建立相關學科研究基地進行長期觀察，積極探索我國現代農業發展之路，但在條件成熟前慎言大面積推廣。

（三）促進農地規模化流轉要與農村剩余勞動力轉移相結合。從調查情況看，農地規模化流轉與土地整理投資力度、流轉補貼及承租斡旋密切相關。政府可以通過這三個手段調控土地規模化流轉速度，統籌城鄉發展和協調“三化同步”進程[4]。國土、農業綜合開發等部門在安排土地整理項目時，應當優先考慮農村勞務輸出較多、農地撂荒及冬閑田較多、土地資源豐富且增產潛力大、周邊工業化、城市化發達或發展速度快的地區，促進這些地區現代農業發展，增加農業產出及進一步釋放農村剩余勞動力，滿足二三產業發展的用工需求。還可以成立專門租賃冬閑田耕種的農業公司，在不改變農業家庭承包格局下，增加農業產出和發展農業適度規模經營。

[1]彭代彥，吳揚杰.農地集中與農民增收關系的實證檢驗[J].中國農村經濟,2009,（4）.

[2]陳錫文.中國農業并不適合公司化經營[EB/OL].中國鄉村發現網，2011-12-15.

[3]何秀榮.公司農場：中國農業微觀組織的未來選擇[J].中國農村經濟,2009,（11）.

[4]韓俊.推進“三化”同步發展，開創“三農”工作新局面[A].國務院發展研究中心調查研究報告[C].2011,（29）.