有限理性視角下提升危機決策能力的方法

□樊 釘 [中國人民大學 北京 100872]

公共危機是現代社會各國都無法回避的尖銳課題，尤其處于轉型階段的中國社會，各種危機事件頻繁發生。如何提高危機決策的科學性，成為考量政府執政能力的關鍵。

“有限理性”理論是美國經濟學家赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）1947年提出的。其基本內涵是：決策者由于受到各種外部因素和自身能力制約，使決策結果只能做到相對“滿意”而不是絕對“最優”。有限理性是針對長期統制西方的“理性經濟人”和“全面理性”思想提出的，標志著決策真正成為一門科學進入人們視野。這一理論在改革開放初被大量翻譯介紹到我國，在金融、企業管理實踐中發揮了重要作用。很多人對有限理性的基本內容耳熟能詳，但對立論的細節卻知之不多，而這些細節對于研究如何提高如何危機決策能力具有重要意義。

一、解決注意力稀缺是提高危機決策能力的前提

絕大多數公共危機都存在從量變到質變的過程，很多決策失當的主要原因是決策者注意力有限，錯失了預防發生和控制蔓延的最佳時機。

西蒙在研究決策行為時，首先假定一種最為簡單的動物，只能夠進行三種活動：休息、尋覓和進食，并且只有一個需求（目標）——吃東西。假定在這種動物生存的空間里，食物的分布是零散、少量而有規律的[1]47-51。該動物的視力（也即“注意力”）使它在任何時候都能看清周圍一定視線范圍內的景物。因此一旦發現食物，就會以最快速度奔跑過去。如果這個動物看見食物，而沒有立即跑過去的話，就面臨尋找下一個食物點花費較長時間甚至餓死的威脅。在這樣的假定環境下，動物最合理行為方式便是：1）隨機探索，覓食；2）一發現食物，便跑過去吃；3）如果吃飽了，就把剩下的時間用于休息，而不是囤積食物。西蒙指出：“信息需要消耗什么是顯而易見的，它會消耗接受者的注意力。因此，過量信息會導致注意力的貧乏”[1]163,164。經濟學家詹姆士·馬奇進一步提出，注意力是一種稀缺資源，決策者的注意力分配往往左右決策的方向[2]。

在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，由于政府職能轉換不到位，很多可以通過市場和社會自我調節的問題仍然作為政府管制范圍，客觀上造成了各級政府決策事務繁雜，注意力分散。減少危機決策注意力稀缺最有效的手段是縮小關注度范圍，對“突發事件”進行細分。

“突發事件”特點包括突發性和公共危害性兩方面。所謂“突發”是指無法事先預知或設防。“那些能夠預防的‘危機’都只能稱為問題，只有那些無法預知的、被忽視的、具有顛覆性的意外事故，才算得上真正的危機”[3]。所謂“公共危害性”則體現了程度——只有造成一定人員傷亡、財產損失或公共影響的突發事件才能稱為“公共事件”。很多人提到“公共危機”，往往與“突發性公共事件”混同，認為凡涉及公眾安全的事件都是公共危機。實際上，從“突發性公共事件”到“公共危機”中間還有一個主觀評價轉移的環節。“危機”不僅包含突發性和公共危害性兩個特點，而且還強調決策主體對來自公共組織內、外部壓力的主觀感受。

荷蘭科學家羅森塔爾（Rosenthal）在界定“危機”概念時指出，危機是“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關鍵決策的事件”[4]。這一概念突出了主體對“嚴重威脅”的主觀感受。換言之，突發事件不一定需要危機決策，很多事件處置實際上屬于常規決策范疇，例如：高速公路連環追尾造成人員傷亡和大面積擁堵，交管部門采取臨時封閉主要路段，引導車輛繞行，同時通知醫療衛生部門及時救助傷者，追查肇事原因，通知相關人員家屬，及時向社會通報信息等措施就可以應對處理。只要緊盯各環節不發生擴大化影響，就不構成危機決策。人們通常所說的“應急預案”一般也是針對突發性公共事件處理而言的。“啟動預案”行為本身不具有危機決策的特點，只是一種程序性決策。

為什么很多本來可以通過常規手段處置的突發事件最終演變為公共危機，或者，由于決策者沒有體察潛在的威脅，導致危機擴大蔓延呢？這就涉及到另一概念——“危機管理”。學界對于“危機管理”的討論很多，其中最具代表性的是將危機視為一種過程進行管理：通過有組織、有計劃、持續動態地對危機的進行分類，把危機處理中具有程序性的內容及時歸入“預案”范疇，從而把更多注意力集中到新發生問題的應對上。通過持續不斷地學習和創新，提高危機管理能力[5]。危機決策屬于危機管理的組成部分，只有把危機作為一個過程，不斷地對危機發生前、中、后各階段問題進行細分和歸并，才能真正提高危機應對的能力。

二、充分發揮非理性因素作用是提高危機決策能力的重要手段

決策通常分為理性模式（也叫“邏輯型決策模式”）、非理性模式、有限理性模式三種。有人把理性決策、非理性決策模式稱為“歷史模式”，但實際上，這兩種模式非但沒有成為“歷史”，反而在不同的領域發揮著越來越重要的作用。很多時候，經驗型決策在快速、高效應對方面超過了思維型、邏輯型決策模式。

西蒙充分認識到非理性因素在決策中的重要作用，他在為《社會科學詞典》撰寫的詞條中指出，“理性是邏輯指引下的思考，它可以更加廣義地定義為問題的解決和批判的思考，但只有在強調了邏輯成分時，它才成為有價值單獨討論的特定思想方法。無論知覺、想象、試錯法這類活動有著怎樣出色的成果，都是被排除在理性之外的”[6]。換言之，西蒙正是注意到了人們對價值理性的不懈追求和實際決策過程中，大量非理性因素存在使得決策無法做到最優，只能做到相對滿意，才提出有限理性理論的。

危機狀態下，決策的首要目標是控制和隔離危機，最大限度地保護公共利益。在時間、信息、方案、人力資源、技術等條件有限的情況下，決策者很難充分發揚民主，廣泛征求意見，必須通過經驗、洞察力和直覺等非理性手段做出決定。如果將危機決策中的各種非理性因素進行分類，大體包括以下三類。

（一）認知能力

一是洞察力。危機情境下，不僅有效信息匱乏，而且大量謠言、錯誤信息充斥其間。敏銳的洞察力就是辨別信息真偽，透過現象把握本質的能力，而這種洞察力通常建立在決策者經驗和知識積累基礎上。二是發散性思維。危機情境下常規信息系統往往跟進不及時，要求決策者以現有的知識和經驗為基礎，從不同視角、不同層面對同一問題進行思考，并尋求創新和突破。

（二）人格因素

一是價值觀。危機決策的主體必須具有一定的自由裁量權，當決策涉及價值判斷時，個人的價值觀往往會影響決策的方向。二是情緒控制力。危機決策的時間制約對決策者會構成巨大的心理壓力，情緒控制力會成為影響決策者科學態度，理智心態、信念的關鍵。三是決斷力量。決策者的成長環境、以往經驗等因素綜合形成了一種判斷力，影響決策者審時度勢、當機立斷。良好的決斷力會幫助危機決策者準確地把握時機；較差的決斷力則常常使決策者猶豫不決，導致危機進一步擴大化。

（三）潛意識

人的意識分為先天和后天兩種。先天意識來源于情感意志等方面；后天意識來源于個人的學習和經歷。危機決策雖然打破民主擇案程序，通過合法的事先授權或事后追認，使組織決策變為個體決策，但危機決策畢竟不等于個人決策，絕非完全意義上的個人行為。危機決策下的個體行為很大程度上來源于組織行為日積月累、潛移默化的影響力。決策者的行為并沒有游離于組織制度結構框架之外超常發展，這就是使得決策者容易出現某些“思維定式”，按照常規決策的思維方式尋找解決問題的路徑。這種“思維定式”是一把雙刃劍，一方面它可以防止危機決策中的個人情感因素占據主導，個人利益影響決策結果的公共性；另一方面它也限制、束縛了決策者把握最佳時機，打破常規，勇于創新的能力。

三、加強常規制度結構建設是提高危機決策能力的根本

有沒有必要建立專門的危機決策常設機構？從增強綜合協調力和權威性的角度看，成立臨時性的應急機構是有必要的。但從提高決策能力角度，設立專門機構則完全沒有必要。應對公共危機原本就是現代政府的一項職責，設立專門常設機構等于讓專業化的消防員不用救火，而只負責灌滿水箱或者維修設備，絲毫不利于提高政府執政能力。

提高危機決策能力必須從常規的制度結構建設入手。西蒙注意到以往決策結構“靜態”設計的種種弊端，提出：1）決策結構建設必須同決策過程聯系起來，而不能簡單遵循部門化的原則。2）組織系統內部應劃分高、中、低三個層次，每個層次都有相應的決策權。高層負責設計整個系統，確定組織目標并對組織行為進行監督，決策類型大多屬于非程序化決策；中層負責管理和分配日常工作，大多是程序化決策；基層從事直接過程管理，基本上屬于程序化、常規化決策。3）結構設計要按照分工原則，但這種分工不是業務內容的分工，而是將整個決策系統分解為彼此獨立的子系統，并盡量減少子系統之間的依賴性，使其有充分的決策權，以最大限度地分散決策。

“靜態”的決策結構分為中樞系統、咨詢系統、信息系統和監控系統四個部分。根據西蒙的思想，結構建設的關鍵是根據決策程序的需要，解決集權、分權和授權的問題。對危機決策而言，制度結構建設的重點是確立各種“緊急狀態法”，解決常規決策下權力劃分的灰色區域問題。制度結構建設的重點不是強化政府組織原有的系統，而是進一步加強“外腦”建設，逐步增加各種非政府組織參與決策的過程。雖然我國目前非政府組織發育緩慢①，但非政府組織進入公共管理領域，實現政府職能從“全能型”向“治理型”轉變畢竟是不爭的潮流和趨勢，尤其在公共危機應對方面，發揮非政府組織參與作用意義更為突出。

（一）參與信息搜集過程

非政府組織往往具有專業性強的優勢，但目前實際參與政府決策，尤其危機決策信息搜集過程的潛力發揮不足。靠完成命題作文顯然難以適應危機決策的需要，靠財政專項撥款也難以使一批民間“智庫”真正獨立成長。應著力發揮市場機制作用，采用課題招標、稅收優惠等手段，扶持建立公共信息資源網絡，具體包括：公共圖書館、檔案館、高校、科研院所等公共信息或準信息服務單位；各類行業協會、學會、商會等行業信息服務團體；各種社會、市場中介組織和信息咨詢機構等公司企業。政府信息深加工職能也應逐步轉移到公共信息資源系統。某種程度上，政務信息加工也是政府部門對公共信息資源網絡的一種軟性投入。

（二）參與危機應急響應過程

政府部門在應對危機過程中，資源調配的靈活性和及時性往往受到各種因素制約，而大量非政府組織在此方面具有很強的靈活性。美國政府為實現第一時間調配物資應對突發災害的需要，在各地都建立了應急物資儲備庫[7]，同時，還利用商業運作模式，由生產或經營廠家管理維護部分物資，應急需要時以電子訂單通知固定或不固定廠家，要求廠家在24小時或36小時內送達指定地點。對于物資管理過程中的正常折舊，由政府給予適當補貼。

（三）參與危機決策監督評價過程

該過程具體包括公眾磋商、公眾評價和信息反饋三個系統。嚴格意義上，公眾磋商不屬于決策咨詢范疇，而是通過磋商的形式完成政府接受公眾監督的過程。近年來，各地多采取“聽證會”的形式進行政策磋商。姑且不論是否逢“聽”必“漲”，聽與不聽一個樣。僅就參與聽證的人選產生方式就引來很大爭議。非政府組織參與聽證，既體現了公眾性、民間性，又確保了專業化和專家化，應成為今后聽證會的法定主體之一。公眾評價系統主要由公眾對決策效果進行評價和監督。相對與政府部門系統內部監督，這種外部監督首先要求與政府機構分開；其次要求權責分明，對責任人故意或過失造成的決策失誤進行追究和問責。輿論監督是目前外部監督的主要形式，但力量過于分散，且容易產生“群體盲思”等激化情緒，干擾正常決策。非政府組織尤其是專業化的公共輿論機構參與評價，更有利于發揮社會監督公開、公平、公正的職能。信息反饋系統既可以通過政府部門系統內部來完成，又可以通過公眾自身的輿情反饋機制完成。在目前，我國各級政府信息公開機制尚不健全的情況下，發揮非政府組織輿情反饋作用，更有利于及時公開正面信息，防止謠言肆虐造成的不良影響。

世界各國經驗都表明，在高度復雜、快速變化的信息社會中，有效解決公共問題、提供公共服務，應對公共危機，僅靠政府行政的力量是不夠的，必須要形成整個社會的有效合作。要實現這一目標，就需要政府實行冶道變革，建設有限政府、法治政府、民主政府，實現政務信息公開。

注釋

①國際社會對非政府組織的認定標準包括5個特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。根據我國《社會團體登記管理條例》規定，任何正式注冊的民間組織都要有業務主管單位，或者是政府部門，或者是企事業單位。因此，完全符合國際標準的非政府組織在我國幾乎不存在。由于準入門檻過高，很多實際上履行非政府組織職能的社會團體沒有進行注冊登記。有學者估計，目前中國90%以上的民間組織沒有正式注冊登記。由于“先天不足”，我國非政府組織實際獨立運行能力也較弱，既談不上“民間性”又談不上“自治性”。49.9%的組織經費來源于政府撥款或財政補貼，2/3的管理人員來自于業務主管部門的派遣或任命。

[1]赫伯特·西蒙.現代決策的理論基石[M].楊礪, 譯.北京:北京經濟學院出版社, 1989.

[2]MARCH J G, SIMON H A.Organization [M].New York: John Wiley& Sons, 1958.

[3]勞倫斯·巴頓.組織危機管理[M].符彩霞,譯.北京：清華大學出版社,2002: 2-3.

[4]URIEL R, MICHAEL C.Coping With Crises; the Management of Disaster [M].Riots and Terrorism.Springfield:Charles C.Thomas,1989.

[5]馮惠玲.公共危機啟示錄——對SARS的多維審視[M].北京：中國人民大學出版社,2003: 75-76.

[6]鄭也夫.新古典經濟學“理性”概念之批判[J].北京：社會學研究,2000(4): 7-15.

[7]曹杰, 楊曉光, 汪壽陽.突發公共事件應急管理研究中的重要科學問題[J].公共管理學報,2007(2): 84-127.