淺析公共管理視角下失地農民公民權利的實現

□秦 莉 [南京大學 南京 210093]

公民的權利如何實現以及公民如何管理公共事務一直以來都是人們討論的主要話題。而在我國這樣一個經濟高速發展、社會問題不斷凸現的發展中國家，關于公民權利的實現和參與管理公共事務更是我們面臨的實際問題。隨著理論與實踐的發展，公共管理范式發生了轉變，公共性與服務性成為公共管理的本質特征，這與公民權利理論的發展有著密切的關系。二者在發展過程中相互推動，相互影響。其本質都是為了保證社會的公平正義與公民權利能夠得到更好的實現。

在我國社會主義市場經濟的發展過程中，出現了不少社會問題，其中，失地農民的社會保障問題具有一定的代表性，政府在公共管理的過程中應當如何保障失地農民的社會保障權利？這一問題雖然只是公民權利實現和參與管理公共事務問題的一個方面，但是具有一定的典型性和代表性。本文將通過對這一問題的論述來反映在當代中國公民權利的實現和參與公共管理之間的關系。

一、公民權利理論

“權利”(right)是人類文明史上出現得比較早的一個概念。中外對權利的理解也有所不同，在古代中國，權利主要是指個人的權勢和私利，帶有貶義。古希臘的亞里士多德則把權利定義為正義的標準。隨著西方文藝復興以來人性的覺醒，人的主體性地位得到了確立，人的價值不斷受到人們的肯定。在這樣的背景下，人的權利問題也得到了廣泛關注和研究。在近代西方思想史上，格勞秀斯(Hugo Grotius)把權利看做“道德資格”，霍布斯(Thomas Hobbes)、斯賓諾莎(Baruch de Spinoza)等人將自由看做權利的本質，或者認為權利就是自由。洛克(John Locke)認為，根據自然法，每個人生來就有追求“生命、自由和財產”的權利。政府的存在應以維護個人的這些自然權利為目的。康德(Immanuel Kant)、黑格爾(Georg W.F.Hegel)也用“自由”來解說權利，但偏重于“意志”。康德認為，權利就是“意志的自由行使”[1]。總之，以上思想家關于權利的學說都是從道德層面來解釋權利。對權利本質的另一種理解，則側重于從法的角度進行解釋。德國法學家耶林(Rudolph von Jhering)認為，權利就是受到法律保護的利益，并不是所有的利益都是權利，只有為法律承認和保障的利益才是權利[2]。在20世紀初新西蘭的分析學派法學家薩爾蒙德(William Salmand)即曾指出“權利——義務一詞已被用得太過分了。它常被用在實際上并不相同的關系中，從而造成了法律辯論中的混亂”[3]。英國學者沃克(David M.Walker)在《牛津法律大辭典》中亦表達了同樣意思：“權利——這是一個受到相當不友好對待和被使用過度的詞”[4]。由以上區別大致可以看到關于解釋權利本質的幾種傳統傾向，即分別把權利看做是道德資格、自由、意志、利益、法律賦予的某種力量或能力等。

由于權利概念過于抽象，并且其內涵不是處于某一個靜止不變的特定歷史時期，而是深植于所處社會歷史時代的經濟、政治、文化和傳統中。同時，“權利”是眾多學科的研究對象，研究的角度不同，給出的定義自然也不同。

公民權利的概念和權利的概念一樣，也是隨著歷史、社會的發展而發展的。公民權利內涵廣泛，總的來說它包括以下幾個特點。第一，只有特定國籍的人才能享有本國的公民權利。其他國籍或者無國籍者不享有本國法律法規規定的公民權利。第二，公民權利是公民的一種利益。作為特定國家的“成員權”的公民權利是法定權利，是載入國家法律而生效的、為國家所支持或促進的權利。第三，公民權利是一種資格。一個人只有成為公民才有獲得公民權利的資格，也只有獲得公民權利才能在社會中根據個人特有的現實社會力量，去截獲和占有社會機會，獲取自己所需要的利益。第四，公民權利具有一種普遍性。這有兩層意思：其一，它是特定國家中所有具有該國公民身份的人都享有的權利，僅供特殊群體行使的權利不屬于公民權；其二，公民身份的涵蓋在今天具有廣泛性、普遍性，不像在以前，公民身份往往只屬于一個有限的精英群體，如今在多數國家，公民身份都已覆蓋了其絕大多數成員。第五，公民的權利具有保障性，成為國家的公民，個人的權利才能更好地受到法律保障，公民才能更好地實現自我發展，這是公民生活中不可缺少的部分。對一個公民來說，權利是其從事社會活動的最低保障[5]。

馬歇爾(T.H.Marshall)認為公民資格是由公民權利、政治權利、社會權利三部分組成。公民權利是指保障個人自由的權利，包括人身自由，言論、出版、思想和信仰的自由，財產和契約的權利以及獲得公正的權利，公民權利的制度安排是法院制度和法律體系；政治權利是指參政權和選擇權，包括選舉和被選舉、組建政黨、參與政治事務的權利，政治權利的制度安排是選舉產生的中央及地方議會；社會權利指公民從享受一點點經濟福利和社會保障的權利到分享整個社會遺產，并過上按主流標準制定的文明人的生活。即公民享有教育、醫療、養老以及分享文化傳統的權利。社會權利的制度安排是各種教育體系和公共社會服務機構的建立。馬歇爾把公民資格三部分的發展分別納入三個世紀：公民權利在18世紀，政治權利在19世紀，社會權利在20世紀。公民資格本質上包含了對平等的社會地位、平等的權利與義務的內在要求。馬歇爾的公民權利理論是福利國家制度最主要的價值基礎，公民權利理論為觀察社會結構與社會政策之間的關系，描述福利制度的特征，分析福利制度的價值基礎，解釋民族國家的社會發展等提供了描述性和普遍性的核心概念框架。它既可以幫助人們從理論上來認識國家福利的發展，又可以為構建社會變遷和福利制度、經濟政策和社會政策之間的關系提供理論基礎。公民權利的理論推動了全民福利制度的建立，為福利國家的發展提供了直接的政治道德根據。在公民權利的理念下，個人對國家擁有了福利的要求權，而國家也必須建立福利保障制度來履行其對公民的福利責任。公民權利使窮人或社會的弱勢群體的權利得到了保障，追求社會平等和社會正義成為社會福利至上的政治道德目標[6]。因此，在現代社會中，如果說公民的社會權利屬于基本功能需要，那么，社會保障制度就是為滿足這種需要而產生的功能事項。就此而言，所謂社會保障，就是保障公民的社會權利。

失地農民從其生活習慣和自我認識上說還是農民，從身份上看大部分已經轉變為市民，但是無論是農民還是市民，都是我國的公民。普通公民所享有的公民權利，失地農民也應當享有，不能剝奪失地農民的基本生活權利。作為國家的一分子，他們有權利享受國家的保障，這也是由公民權利的特性決定的，公民權利是公民的保障，具有普遍性和公平性。建立失地農民社會保障制度是兌現失地農民公民權的具體體現。

二、失地農民公民權利的缺失

失地農民總量的迅速增長使得他們已經成為中國社會各階層中一個不容忽視的群體。農民失去的不僅僅是土地，還因此而失去了一筆家庭財富，失去了最基本的就業崗位，失去了一種低成本的生活方式以及生存和發展的保障基礎。同時，現行的很多政策法規乃至整個社會對失地農民都沒有做好相應的準備，失地農民問題因此顯現出來。這些問題集中表現在對失地農民的經濟補償、社會保障、就業援助等各個方面。例如，由于產權制度不明晰，導致失地農民的經濟補償標準過低；社會保障制度的不到位，導致失地農民缺乏社會保障，存在極大的后顧之憂；由于失地農民自身的技術技能和文化水平偏低，又缺少職業教育和相關培訓，導致其不能充分就業，不能維持生計；拆遷安置不合理、不到位，使失地農民住房環境惡化，甚至失去居住場所；現行社區管理服務體系中還沒有建立起適應失地農民向城市市民轉變的有效機制，導致這一轉變缺乏助推力，加之失地農民在思想意識、生活方式、生產方式、行為方式等方面與城市市民還存在著相當的差異，需要較長時期的磨合與適應等等。失地農民由此已經成為一個“弱勢群體”，失地農民上訪、信訪事件不斷發生。國家信訪局2003年受理土地征用的初信初訪達4116件，大部分聚焦在失地失業問題上。從地區分布看，在東部沿海發達地區，伴隨著經濟快速發展，越來越多的農村土地變性成為城鎮建設用地，失地農民數量也越來越多，浙、蘇、閩、魯、粵五省占了41%[7]。即使到了現在，盡管政府多次調高征地拆遷的補償標準并改善失地農民的安置條件，涉及征地、拆遷問題的來信來訪仍然是各級信訪部門最常碰到的案子和開展工作的重點。

三、政府的不公行為與失地農民權利缺失

城市化對土地產生了巨大的需求。城市化必然導致城市人口增加和城市規模擴張，建設住宅和商業用地必然要求增加非農產業用地。城市個體的壯大可以從很多側面進行衡量，經濟總量的增長、城市人口的增加等都可以表征城市的發展程度，但是任何經濟的和人口的增長都不可能在一個虛幻的環境中進行，必須依托不斷增加的土地供應。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》雖然都規定了農村土地屬于農民集體所有，但在實際生活中，農村土地產權主體一直是一個虛化的概念，法律并沒有明確指出，究竟誰才是“集體”的真正代表？這些法律的基本精神是，任何組織和個人不能買賣和轉讓土地，也不能出租和抵押土地，但是國家、也只有國家才可以征收集體所有的土地。這就導致農民喪失了對土地的處分權，不得自由買賣、租賃、轉讓和抵押土地，真正掌握土地的所有權和處分權的是政府，政府具有“天然”的自行賦予的強制力和決定權，失地農民永遠無法與行政權力的控制者處于平等的法律地位，其利益和意志往往被忽略。在涉及土地利益的博弈中，各個相關主體遇到權利時就相互爭奪；遇到責任時，則互相推諉，無人負責。失地農民作為弱勢群體，往往在各方權益之爭時成為犧牲品。

另外，我國的城市化過程受到直接的行政干預。然而城市化有其自身的發展規律，政府的過度干預必然會帶來很多負面效應。比如，一些地區以廉價土地吸引投資商，以此作為實現城市快速擴展的主要途徑，所謂的“經營城市”也就變成了“買賣土地”。在這個過程中，產生大量的失地農民，他們的利益沒有得到應有的補償和保障，從某種意義上講，他們成了城市化發展的犧牲者。如果城市化的發展使為這個發展過程做出重要貢獻的失地農民付出了慘重代價而得不到應有的補償和回報，這就違背了城市化發展的最終目的，當然也不符合科學發展觀的要求。

四、公共管理在保障失地農民公民權利中的作用

20世紀80年代，公共管理運動興起，公共管理的出現與發展為人們在政府管理與社會發展的實踐過程中彰顯了許多新的啟示。公共管理的本質特征是公共性與服務性。如今在我國，無論是學界還是黨和政府中，也有越來越多的人提倡建立“服務型政府”即公共服務型政府，但是，我國目前存在的一些問題使得公共管理境況堪憂。由于千百年來的封建思想還不能完全摒除，“官本位”“官老爺”的思想、行為乃至制度安排一直在現實生活中不斷出現，嚴重地阻礙了公共管理在我國的發展。同時，由于我國法制建設滯后，執法不嚴，在公共管理方面尤甚。改革開放之后，雖然經濟建設取得了矚目的成就，但是一些不正之風和負面效應也隨之出現。如貪腐成風，與民爭利；各地政府以追求GDP為主要目標，不顧民生，不顧環境，侵犯民眾權益；只追求城市發展和市容市貌，把農業、農村、農民當作“落后”的代名詞，失地農民的一些困境也由此產生。政府在征地過程中“以行政手段征地，市場手段賣地”，就是造成農民失去土地之后無所依靠的重要原因。其后，政府又未能建立一個安全有力的社會保障體系去安頓失去土地的農民。失地農民目前尷尬的社會處境折射出了當今政府在管理過程中的缺失與錯位。

政府應該真正行使代理人的職責，代表廣大人民的利益，而非一味地追求自身的利益，必須體現公共管理的公共性與服務性，體現公平正義，保障全體公民的權利和基本生活。在處理失地農民的問題上，我國長期以來并沒有形成覆蓋全體國民的社會保障體系，眾多農民失去土地就等于失去了保障；計劃經濟體制時期一直沿用至今的征地安置補償制度造成征地后給予農民的補償明顯不足，使失地農民問題加劇。因此，當前在推進城市化的過程中要做好農村失地農民社會保障工作。要建立面向全體公民的社會保障體系，把城市居民和農民一視同仁地納入到社會保障體系之中。改革目前的征地安置補償方式，按照市場的標準進行征地，還農民以國民待遇，最大限度地保護失地農民的利益。不論保障的水平有多低，也要努力把所有的公民納入進來，實現應保盡保，全面保障，實現在社會保障上的起點平等。只有這樣，才是真正從行動上公平地對待農民，才能體現對人權的尊重，才能確保失地農民的公民權利也能得到保障。

在建立維護公民權利的當代中國公共管理體系的過程中，對失地農民的公民權利的保障，要體現在以下幾個方面：失地農民養老社會保險、醫療保險、失業社會保險、最低生活保障、轉崗就業培訓和法律援助等。

首先，失地農民最低生活保障是失地農民社會保障中涉及面最廣、也是最后的一道“安全網”，可以把其他社會保障項目無法保障的各類對象盡收其中。各地應當根據自身的情況合理建立失地農民最低生活保障制度，且要和當地的經濟社會發展水平相一致。具體措施是：一要合理界定失地農民基本生活保障。失地農民基本生活保障對象不是全部失地農民，而是失地農民中基本生活無保障人員。二要科學確定最低生活保障線標準。要從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準。最低生活標準在不同地區之間可以存在差異。

其次，農民最擔心的問題當屬養老保障。農民失去土地后，由于勞動技能和文化素質不高，就業能力差，與一般城鎮勞動者相比，會面臨更大的生存風險，更需要有力的保障制度來保證其基本的生活需要，否則，當其基本生活難以得到保證時，有可能成為社會的不安定因素，進而影響社會的良性運行和協調發展。

第三，醫療保障也是失地農民社會保障的一個基本面。一是要建立失地農民醫療救助制度。二是要致力于建立新型合作醫療保障制度。新型農村合作醫療制度是政府引導農民建立的一種以大病統籌為主的合作制度，主要是以農民為主體和依托組成合作組織，并遵守合作組織的基本原則和發展規律。三是要探索失地農民醫療保障工作機制。堅持國家和集體支持的原則，建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。

第四，就業保障是解決失地農民后顧之憂最有效的辦法。失地農民大多知識技能缺乏，就業困難大。政府應當實行積極的就業促進政策，穩妥有效地解決失地農民的就業安置問題。要積極引導失地農民就業觀念的轉變，努力探索失地農民安置的有效辦法。以安置求穩定，以效率求發展，在此基礎上實現創造性轉變，充分調動全社會力量，拓寬就業渠道。政府應建立一體化的職業培訓機構，加強對失地農民的職業培訓，提高他們的勞動技能。對具有不同文化程度、不同年齡段、不同興趣愛好等的失地農民開展有針對性的就業培訓。對失地農民的未成年子女要落實好義務教育。同時，政府應建立市場調節的失地農民就業平臺。

最后，法律援助制度是世界各國普遍采用的一種司法救濟制度，亦稱法律救助、法律扶助。失地農民相對熟悉的農村社區生活環境，在失地后大大改變，他們在城市中屬于社會弱勢群體，經濟能力有限，社會地位低下，當他們的權利受到侵害時，往往沒有能力支付因啟動并進而運用行政救濟途徑所需的各種成本(包括金錢、時間、精力、相關法律知識等)。“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接受法律的能力不應受到其他條件尤其是經濟狀況的影響，這就要求建立社會保障體系時必須為失地農民提供法律援助。

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