信息化時代下我國農(nóng)村環(huán)境法制保護分析

朱娟娟，邱 昊，石 竟

（河海大學社會學系 江蘇 南京 210098）

互聯(lián)網(wǎng)對于加快國民經(jīng)濟發(fā)展、推動科學技術(shù)進步和加速社會服務信息化進程有著不可替代的作用，應高度重視并積極促進互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與運用。近幾年，一大批通過互聯(lián)網(wǎng)反映出來的問題得到了解決。互聯(lián)網(wǎng)的應用為監(jiān)督和促進我國農(nóng)村環(huán)境問題的解決提供了一個新思路。

目前我國總體環(huán)境不容樂觀，農(nóng)村環(huán)境問題越來越成為影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。農(nóng)村環(huán)境是農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的基本條件，它涉及廣大農(nóng)民的切身利益，直接影響廣大農(nóng)民的身心健康和生活質(zhì)量。加強農(nóng)村環(huán)境法制保護，從法制層面確保農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量改善，是解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)建設社會主義新農(nóng)村目標的重要途徑。然而，我國現(xiàn)存環(huán)境法律體系在對農(nóng)村環(huán)境的保護方面，仍存在很多局限。

1 我國農(nóng)村環(huán)境存在的問題

近年來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)村的環(huán)境污染問題日益突出，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴重，農(nóng)村的環(huán)境形勢十分嚴峻，當前突出的農(nóng)村環(huán)境方面的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 農(nóng)村耕地面積大幅減少，土壤污染嚴重

近年來我國耕地總量逐年減少，土壤污染嚴重，耕地質(zhì)量不斷下降，不合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜造成的危害日益突出。化肥、農(nóng)藥使用量大的蔬菜生產(chǎn)發(fā)展迅猛，使得我國已成為世界上使用化肥、農(nóng)藥數(shù)量最大的國家。由于在化肥施用中存在各種肥料之間的結(jié)構(gòu)不合理，使化肥利用率低、流失率高，這不僅導致農(nóng)田土壤污染，還通過農(nóng)田徑流造成了對水體的有機污染、富營養(yǎng)化污染甚至地下水污染和空氣污染，直接破壞農(nóng)業(yè)伴隨型生態(tài)系統(tǒng)，對魚類、兩棲類、水禽、獸類的生存造成巨大的威脅。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的塑料薄膜，由于施用量大，回收率低，而給農(nóng)村造成嚴重的 “白色污染”。

1.2 農(nóng)村垃圾處理設施落后，各種垃圾處置不當

受法律法規(guī)和農(nóng)村生活習慣的影響，地方政府對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理的投入一般較少或沒有。在這種情況下，農(nóng)村基礎設施不完善，缺乏垃圾分類處理和無害化處理設備。因此廣大農(nóng)村地區(qū)生活污水、生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)廢棄物、建筑垃圾得不到有效處理，隨意堆放在道路兩旁、水塘溝渠或直接排放到河渠等水體中，甚至在各地出現(xiàn)了焚燒農(nóng)作物秸稈的事件，嚴重污染大氣，并對交通和人類身體健康造成嚴重影響。這種無防護性的垃圾處理方式嚴重污染了農(nóng)村地區(qū)居民的居住環(huán)境，影響了生態(tài)環(huán)境的自我修復功能，使周圍的環(huán)境質(zhì)量嚴重惡化。另外城市和小城鎮(zhèn)的生活污染物也有部分向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，加重了農(nóng)村環(huán)境的負擔。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和村莊個體經(jīng)營造成的生態(tài)環(huán)境破壞

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)工業(yè)污染企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢進一步加劇，農(nóng)村個體經(jīng)營的澡堂、小工廠等也日益增多。這些企業(yè)和個體經(jīng)營產(chǎn)業(yè)不僅占用和毀壞了大量農(nóng)田，還污染和破壞了大量農(nóng)田。這些企業(yè)大多在農(nóng)村混亂布局，使用的設備比較簡陋、生產(chǎn)技術(shù)也相對落后，造成燃料能源的使用不充分且消耗高，大部分有害氣體和廢棄物直接排放入大氣和自然溝渠，沒有任何污染防治設施，使污染危害變得非常突出。

1.4 過度開發(fā)造成的生態(tài)破壞

受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，一些地方政府忽視自然規(guī)律，放縱或參與農(nóng)村地區(qū)非法開礦、挖河取沙、圍湖造田、毀林開荒活動，對生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重破壞，使得生態(tài)環(huán)境嚴重失衡，大量土地退化、 水土流失，每年流失的地表土超過 50 億噸。這不僅使得農(nóng)地大量養(yǎng)份流失，土地質(zhì)量下降，同時，流失的地表土進入江河湖泊，造成嚴重的淤塞，導致蓄洪能力的下降，從而導致自然災害越來越頻繁的發(fā)生；另外在生態(tài)環(huán)境本來就很脆弱的地區(qū)如甘肅民勤和內(nèi)蒙古的一些地區(qū)，一些牧民過度放牧，使得草原劇減，出現(xiàn)嚴重的沙進人退的局面。

2 我國農(nóng)村環(huán)境問題法制保護層面的缺失

透過對農(nóng)村環(huán)境問題的思考，可以發(fā)現(xiàn)我國的環(huán)境法律在其中并沒有充分發(fā)揮其作用。首先是環(huán)境立法方面，農(nóng)村環(huán)境保護缺乏充分的法律依據(jù)和保障；其次，在農(nóng)村環(huán)境法制保護方面，存在多方面影響環(huán)境執(zhí)法效力的原因；再次是環(huán)境司法，由于農(nóng)民法律意識淡薄，因環(huán)境問題進入司法程序的可能性很小。這些問題得不到完善和解決，農(nóng)村環(huán)境法制保護就沒辦法實現(xiàn)，環(huán)境問題管理的法制化也就根本無從談起。

2.1 對我國環(huán)境立法的思考

環(huán)境立法是加強環(huán)境法制建設的基礎，也是解決農(nóng)村環(huán)境問題的重要保證。環(huán)境立法方面

2.1.1 現(xiàn)有環(huán)境法律倫理落后于經(jīng)濟社會發(fā)展

考察我國環(huán)境與資源保護法律、法規(guī)，大多是在20世紀80年代末或90年代初制定的。在市場經(jīng)濟條件下，這些法律、法規(guī)大多已經(jīng)不能適應可持續(xù)發(fā)展的基本要求，明顯滯后于公平、民主、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境理念和環(huán)境理論的發(fā)展。由于受傳統(tǒng)法立法理念的影響，環(huán)境的利益在傳統(tǒng)部門法中只能作為人類利益的“反射利益”而間接的受到法律的保護。

2.1.2 現(xiàn)有環(huán)境法律體系不完善

我國環(huán)境法在立法上依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。“預防為主，防治結(jié)合”實際上被長期局限在對污染物的類型、排放標準的控制和處置上，而很少涉及對現(xiàn)有未污染環(huán)境的保護和維持。有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的法規(guī)與改善農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)實需要脫節(jié)，在一些重要的農(nóng)村環(huán)境保護領域,如畜禽養(yǎng)殖污染防治、土壤污染防治、農(nóng)村污水排放標準與無害化填埋標準等方面還存在立法空白。在法律規(guī)范上,政府對農(nóng)村污染和生態(tài)破壞防治中的組織和管理責任不明確。另外，對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的有效監(jiān)測手段和管理制度缺乏相關(guān)規(guī)定，也沒有完善的評價、考核制度。

2.1.3 環(huán)境立法技術(shù)尚有缺陷。

首先，在我國環(huán)境法律體系中，許多地方性法律法規(guī)只對行為模式做了相關(guān)規(guī)定，卻沒有規(guī)定相應的法律后果，許多懲罰僅僅是象征性的，缺乏力度，并且自由裁量權(quán)過大，這嚴重影響法律的威嚴。其次，我國現(xiàn)有環(huán)境法律存在具體可操作性不強的問題。法律規(guī)定往往過于原則化，缺乏對環(huán)境問題系統(tǒng)全面的規(guī)定，因此在出現(xiàn)環(huán)境問題后，各部門不能嚴格依據(jù)法律行事。再次，環(huán)境法律體系的綜合性與互補性不足，許多現(xiàn)行地方性法律、規(guī)章之間不協(xié)調(diào)，重復立法，甚至相互矛盾，這嚴重影響法律效能的發(fā)揮。最后，也是目前我國立法普遍存在的一個問題，即立法落后于事實。目前我國的立法還處于修補性立法的狀態(tài)，往往是出了問題才想到要立法。例如校車安全條例。

2.2 對我國環(huán)境執(zhí)法的思考

我國目前的環(huán)境法律制度是多年環(huán)境管理實踐和理論探索的產(chǎn)物，這些制度對我國環(huán)境建設發(fā)揮了重要作用，但并非完美無缺，在實踐中仍存在許多問題。

2.2.1 環(huán)境執(zhí)法力量和執(zhí)法水平影響環(huán)境執(zhí)法

環(huán)境執(zhí)法需要較強的執(zhí)法隊伍和較高的執(zhí)法業(yè)務水平。但目前縣級以下政府基本沒有環(huán)保專門機構(gòu)和專職人員,村鎮(zhèn)一級環(huán)保基礎力量更是薄弱；相當數(shù)量的執(zhí)法人員業(yè)務水平不高，無法適應環(huán)境執(zhí)法對科學技術(shù)方面的要求，環(huán)境執(zhí)法手段落后，導致環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法不力，許多環(huán)境違法行為因未被發(fā)現(xiàn)而未能予以追究。

2.2.2 地方保護主義與行政干預影響環(huán)境執(zhí)法

地方保護主義,這里指的是地方政府或所屬部門為了保護地方局部經(jīng)濟利益或政治利益,違背了國家環(huán)境保護的法律、法規(guī)和條例，濫用行政權(quán)力干涉環(huán)境問題報道，設置監(jiān)督的障礙。經(jīng)濟的不發(fā)達使得一些地方政府領導片面地強調(diào)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，忽視對地方生態(tài)環(huán)境問題的保護。

2.2.3 環(huán)境保護投入影響環(huán)境執(zhí)法

農(nóng)村環(huán)境保護需要大量資金、技術(shù)、人才的投入。由于經(jīng)濟發(fā)展條件的限制，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟基礎相對比較薄弱，難以滿足對這些投入的需求。另外, 長期以來，政府對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管經(jīng)費保障不力。我國環(huán)境保護投入存在經(jīng)費渠道不暢、業(yè)務經(jīng)費短缺、福利待遇不高等問題。這些都對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生重要影響。

2.2.4 環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)管不力影響環(huán)境執(zhí)法

我國目前還沒有一部行政程序法約束行政機關(guān)及其工作人員的行政行為，在環(huán)境執(zhí)法方面主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管能力不強，難以全面履行統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責。由于知識業(yè)務水平所限，執(zhí)法不當、執(zhí)法有誤、執(zhí)法不到位的情況時有發(fā)生。另一方面，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的民主性和透明度不夠，缺乏社會監(jiān)督。對公眾及社會環(huán)保組織如何參與監(jiān)督缺乏制度保障。

2.3 對我國環(huán)境司法現(xiàn)狀的思考

目前我國還沒有建立專門的環(huán)境司法機構(gòu)，環(huán)境案件司法處理質(zhì)量不高，沒有專門的環(huán)境法庭。另外，我國司法和行政程序與可持續(xù)發(fā)展環(huán)境法的實施上缺乏結(jié)合，沒有把有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的法律納入行政程序、司法程序，而環(huán)境案件又有技術(shù)性強和處理難度大的特點，難以達到應有的效果，加之司法人員環(huán)保意識和法制觀念淡漠，使司法難以真正獨立公正行使。

3 我國農(nóng)村環(huán)境法制保護問題的解決

3.1 完善農(nóng)村環(huán)境保護法制程序

首先，要完善立法程序和立法原則，避免環(huán)境立法的速度和規(guī)模出現(xiàn)急躁冒進或滯后的現(xiàn)象。在我國環(huán)境立法方面尤其是農(nóng)村環(huán)境立法上要轉(zhuǎn)變固有的人類中心主義觀，確立以生態(tài)中心主義為指導的環(huán)境立法倫理。其次，加強農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法力度。要提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)和環(huán)境執(zhí)法水平；努力避免和克服地方保護主義的影響；規(guī)范環(huán)境保護資金的投入和使用；切實加強對環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督和管理。最后，應重視通過司法手段解決環(huán)境問題責任歸屬，達到保護環(huán)境、懲處違法行為的目的。

3.2 提高農(nóng)民環(huán)境保護意識，加強群眾參與

加強農(nóng)村環(huán)境問題的解決從根本上說需要加強環(huán)境教育，提高人們的環(huán)境知識和環(huán)境意識。要通過環(huán)境教育,形成人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展的思維觀念和意識，樹立可持續(xù)發(fā)展觀，提高公眾群眾的環(huán)保意識，增強環(huán)境保護義務感，鼓勵群眾參與，提高全民對環(huán)境保護工作的重視度和參與度。

3.3 提高網(wǎng)絡問政水平

首先，應充分重視互聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村環(huán)境污染事件中揭發(fā)事實與舉證事實的作用，對網(wǎng)絡真實信息加以甄別后酌情予以采信。其次，加強網(wǎng)絡問政實施力度，提高網(wǎng)絡問政辦事效率。切實加快解決農(nóng)村環(huán)境問題。同時，互聯(lián)網(wǎng)不僅為環(huán)境法制保護信息公開提供了一個廣闊平臺，也有助于收集農(nóng)村環(huán)境問題解決的反饋信息。

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