近十年來我國城鄉義務教育均衡發展研究述評

劉遠碧 鄧澤軍

（1.四川師范大學教育科學學院，四川 成都 610068;2.成都大學學前教育學院，四川 成都 610106）

隨著我國經濟社會的轉型與發展，教育公平問題日益嚴峻，義務教育均衡發展由此受到社會各界的廣泛關注。2003年9月國務院頒布了《關于進一步加強農村教育工作的決定》，2005年5月教育部頒布了《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，黨的十七大以來，我國政府一再強調要“促進義務教育均衡發展”，其中一個重要內容就是要促進城鄉義務教育均衡發展。這表明義務教育均衡發展問題已進入國家決策層的視野，并著力在操作層面給予考慮。不僅如此，我國學界對城鄉義務教育均衡發展問題也給予了積極的研究和思考。通過CNKI全文數據庫的查閱發現，以“義務教育均衡發展”為題名的論文，從1986年到2001年有1篇，從2002年到2011年有925篇;以“城鄉義務教育均衡發展”為題名的論文，從1986年到2001年有0篇，從2002年到2011年有72篇。通過超星數字圖書館遠程查閱發現，以“義務教育均衡發展”為書名的相關著作僅有1部，沒有找到以“城鄉義務教育均衡發展”為書名的相關著作，可見這方面的相關著作極少。從論文檢索的情況來看，2002年以前我國學界關于“城鄉義務教育均衡發展”的相關研究成果極少，從2002年開始，相關研究成果逐漸增加，但真正進行深入研究的成果并不多。鑒于此，本文擬對近十年來我國學術界關于城鄉義務教育均衡發展的研究進行比較全面的梳理、分析和評價，以期對該領域的后續研究及政策制定有所裨益。

一 我國城鄉義務教育均衡發展的研究進展

（一）現狀研究

我國學界在關注城鄉義務教育均衡發展現狀時，首先對義務教育均衡發展的內涵給予了深入的探討。汪明認為，義務教育均衡發展主要包括三個層面:一是區域之間的均衡發展，省域之間、市域之間、縣域之間以及城鄉之間，都要統籌規劃，實現均衡發展;二是區域內部學校之間的均衡發展;三是群體之間的均衡發展，特別應當關注弱勢群體的教育問題。［1］翟博指出，義務教育均衡發展在宏觀層面是教育供給與需求的均衡，中觀層面是教育資源配置的均衡，微觀層面是學校教育過程包括內部課程教學資源配置的均衡、教育結果的均衡以及教育評價的均衡。［2］栗玉香提出，義務教育均衡發展指的是在一個區域內政府提供在義務教育階段發展所需要的硬件(校舍、設施、辦學經費……)投入方面，實現國家(含地區)內投入的相對均衡，并在此基礎上實現辦學條件的均衡化，在城鄉之間、地區之間初步實現居民之間義務教育權利平等、公民發展權力起點公平。［3］這三人的觀點集中反映了義務教育均衡發展的核心內容。為了更好地理解這一問題，柳海民等人提出要避免對教育均衡理解的誤區:一是平均論思想，認為均衡發展是“平均發展”、“平均用力”，甚至是“削高就低”;二是限制論思想，認為沒有限制，絕對不能實現均衡，均衡發展就是限制發展和同一發展，是低水平、低層次的整齊劃一發展，甚至是削足適履、以高就低、高水平“等待”低水平的發展。［4］盡管不少研究者從不同視角表明了自己的觀點，但總的來看，義務教育均衡發展主要涉及的是教育平等問題，甚至可以說是人權問題。

在此基礎上，學界還普遍關注了城鄉義務教育的非均衡發展現狀。曾天山等人認為，我國義務教育的城鄉差距不僅突出表現在辦學條件、經費投入、師資水平和教育質量方面，還表現在課程、管理、輟學率、均衡發展觀、保障均衡的機制等方面。［5］一般認為，城鄉義務教育均衡發展應體現在起點、過程和結果三個方面，其失衡現狀的研究也主要是從這三方面來進行的。張樂天針對教育起點現狀，指出入學機會的城鄉差距，這些在小學與初中階段均有表現，［6］低入學率、低升學率、高輟學率曾經是農村義務教育的顯著特點。馬佳宏和劉頌等人針對教育過程的經費投入現狀，指出義務教育階段教育投入城鄉分配極不均衡，中小學生均教育經費、生均預算內教育經費和生均預算內公用經費的配置存在明顯的城鄉偏差。［7］［8］鮑傳友和徐劍波等人認為，這種投入現狀導致了農村中小學在基礎設施建設、教學儀器設備配置等方面的辦學條件遠遠落后于城市學校，同時還影響到城鄉義務教育專任教師在學歷、專業素養、綜合素質上的差距，這些成為農村實施素質教育和提高教育質量的瓶頸。［9］［10］朱迎春等人認為，教育結果的失衡即城鄉學生受教育后獲得的學業上和發展上的差距，與他們在校時享有的教育資源密不可分，因而教育起點和過程的不公平必然導致或決定結果的不公平。［11］

我們認為，城鄉間的不均衡是義務教育非均衡發展最為突出的表現，我國學界對城鄉義務教育均衡發展的研究主要經歷了由關注城鄉義務教育非均衡發展問題到城鄉義務教育均衡發展對策的深入探討。需要注意的是，在城市和鄉村內部，也存在校際和區域間在辦學條件、師資隊伍、教育經費、教育質量等方面的不均衡，城鄉義務教育均衡發展并非同步發展，正如鮑傳友所指出的“如何保持城鄉教育的差異，將城鄉教育差距控制在合理的范圍內，以保護教育自身發展的多樣性和持久動力將是一個需要不斷探索的新課題”。［9］

（二）歸因研究

教育的發展受政治、經濟、文化等多種因素的制約，城鄉義務教育的失衡發展也是由多種因素造成的。綜合學界的觀點，主要有以下兩方面的原因:

一是城鄉經濟社會發展的不平衡。我國長期存在的城鄉二元經濟結構是導致城鄉義務教育失衡發展的重要社會原因，同時它也必然衍生出城鄉二元教育結構，帶來城鄉學校的巨大差距。任仕君等人分析了城鄉教育支持系統的差異，指出支撐城市教育的是現代工業社會、信息化社會和商業文明，而支撐農村教育的是傳統農業社會、鄉土社會和農業文明，義務教育城鄉差距的根本原因主要在于城鄉教育的支撐系統不同。［12］另外，盛連喜等人則分析了城鄉社會的文化資本、社會資本、經濟資本的差異及其對城鄉教育的影響，認為文化資本的城鄉差異使城鄉之間的教師水平、家庭教育和社會教育存在較大差異，這直接關系到城鄉學生的文化水平，社會資本的城鄉差異使城鄉學生接受教育的積極性存在差異，而經濟資本的城鄉差異使城鄉教育資源配置不均衡，最終導致發展的不均衡。［13］正是由于城鄉社會在經濟、文化、社會發展等方面的顯著差異，從根本上決定了城鄉義務教育的非均衡發展。

二是城鄉義務教育的管理體制不健全。近十年來，我國雖采取了“以縣為主”的農村義務教育管理體制，但仍未擺脫教育上城鄉分割的格局。也就是說，農村教育始終未解決誰負責、應負什么“責”的問題，在國家管理教育的宏觀層面，政府對城鄉教育差距反應遲鈍，對于農村教育中應由政府提供的“公共財產”責任不到位。［14］可見，城鄉義務教育發展失衡的根源與教育管理的二元分割體制密切相關。不僅如此，政策、制度也是造成城鄉義務教育差距的主要原因，如土地制度、戶籍制度、稅收制度、社會保障制度、分級辦學體制、精英取向的教育政策等。正是由于社會和教育的轉型形成的政策制度缺失，使得城鄉義務教育均衡發展缺少政策和制度支撐，教育經費投入等相關政策法規難以有效落實。

（三）對策研究

從以上分析看到，我國城鄉義務教育均衡發展問題十分突出，急需進行深入的對策探討。針對我國城鄉義務教育的非均衡發展，眾多研究者提出了一系列應對之策:

一是要建立健全義務教育經費保障機制，加大對農村義務教育的投入力度。鮑傳友等人認為，應構建“以省和縣為主”的農村義務教育財政體制，完善財政轉移支付制度，加大對農村義務教育的財政投資力度，這是解決城鄉義務教育均衡問題的首要方式。［9］同時，楊娟等人指出，應賦予教育行政部門更多的財政預算權力和二次分配權力，［15］這樣更有利于義務教育經費在城鄉之間的合理分配。李濤從城鄉教育統籌視角，提出應實行區域義務教育經費動態分配，義務教育經費的投入數目不僅要根據學校人數來確立，還應以學校質量和辦學優劣為依據［16］。我們認為，這些舉措有助于改善農村義務教育經費投入的不合理狀況和農村學校的布局調整，當然更為理想的方式是將農村義務教育投資主體從縣級上移到省級政府。

二是實施中小學標準化建設，加強對薄弱學校的改造。城鄉義務教育失衡發展的關鍵在于農村義務教育的薄弱，需要根據當地經濟社會發展狀況和教育發展的實際，積極落實中小學辦學標準，把建設標準化學校作為發展農村義務教育的落腳點與突破口。只有義務教育階段的每所中小學都能按照法定標準，擁有大致均等的物質條件和師資隊伍條件，才能在義務教育領域形成一個公平競爭的環境。目前來講，改造薄弱學校對于促進義務教育均衡發展意義重大，一般認為，財政經費應向薄弱學校傾斜，同時要重視培養薄弱學校的學科帶頭人，形成一支較為穩定的教育教學骨干隊伍，并且要通過學校布局結構調整，鼓勵重點學校兼并薄弱學校，強校帶弱校，弱校作為強校的分校，優化教育資源配置。張樂天認為尤其要運用政策調節手段，調整城鄉間教育資源配置，使教育財政經費的增量部分主要向弱勢群體、薄弱學校、貧困地區傾斜，以使農村薄弱學校的改造能深入推進［6］。

三是建立人才培養與流動的優化機制，加強農村教師隊伍建設。多數人認為應提高農村教師學歷層次，建立城鄉教師雙向流動機制，制定城市教師支援、服務農村教育的政策，尤其應切實改善農村教師的地位和待遇，使他們安心于本職工作，這些是解決城鄉義務教育教師差距的關鍵。［17］為有效保障農村義務教育師資隊伍建設，應創新學校發展模式與加大財政投入，同時加大對缺員教師配備工作的督導力度，建立合理流動長效機制，促進教師培訓機構成為農村教師學習與獲取資源的中心。［18］

四是要創新義務教育管理體制機制，完善其政策和法律法規。為此，要加快政策調整和制度創新，促進城鄉義務教育資源的合理均衡配置，應對政府部門實行“問責制”，努力推進城鄉義務教育一體化;要堅持公平優先、兼顧效率、供求平衡和利益兼顧的義務教育財力資源配置原則，［7］積極完善財政預算和監督考核制度，規范政府資金分配行為和學校預算制度;要建立完善教育法律法規，如制定《義務教育投入法》，根據不同地區經濟發展水平制定義務教育投入的地方標準和國家統一的最低標準，對不能達到標準的地方政府以及克扣、挪用、擠占、拖欠義務教育經費的行為依法追究其責任;［9］同時，要廢除教育法律制度中對農村教育的不合理規定，健全農村教育法律制度體系。

二 我國城鄉義務教育均衡發展研究的局限

總的來看，我國學界對城鄉義務教育均衡發展的研究主要經歷了由關注城鄉義務教育非均衡發展問題到城鄉義務教育均衡發展對策的深入探討，這些研究雖然對深刻認識和全面把握我國城鄉義務教育均衡發展問題起到了積極作用，但仍存在以下不足:

一是理論研究多，實證研究少。多數研究者由于主客觀條件的限制，其研究結論缺乏針對性和可操作性，普遍存在著理論描述太多、實證研究不足等問題，對促進城鄉義務教育均衡發展工作的指導性不強;即使有的研究是基于一定的實證研究或相關數據分析的結果，從理論上、邏輯上看具有較強的可行性，但很少能夠回到實踐中進行檢驗，缺乏后續的相關可行性研究。

二是共性研究多，個性研究少。我國學界雖然對義務教育均衡發展的內涵界定，以及在政策、法律和體制改革方面對如何促進城鄉義務教育均衡發展有較深入的探討，但相比之下，針對城鄉不同群體間的義務教育個性發展的分析和研究較少，如對少數民族地區，對處于不利地位的流動兒童、留守兒童、殘障兒童，對學校內部的不同學生等缺少均衡發展研究，以及對課堂教學、課程、教學評價等是否公平的研究也較少，從而反映出當前相關研究的不足。

三是縣域研究多，省域及更大區域的研究少。我國學界對城鄉義務教育均衡發展的研究以縣域為主，較少涉及省域內的研究。不僅如此，我們通過CNKI等相關數據庫的查閱發現，以“西部義務教育均衡發展”為篇名的論文只有1篇，沒有發現以“西部(或中部、東部)城鄉義務教育均衡發展”為篇名的論文和相關著作。為此，我們認為在吸收、借鑒已有研究成果的基礎上，運用實證的方法系統地探討省域及更大區域內城鄉義務教育均衡發展的問題，力求取得省域內及更大區域內推進城鄉義務教育均衡發展的成果和經驗，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

四是缺乏相關的歷史研究。我國學界幾乎沒有對城鄉義務教育均衡發展的歷史進行專門的研究，這不僅不利于人們了解我國城鄉義務教育均衡發展的歷程，更重要的是，我們在針對我國城鄉義務教育均衡發展中存在的問題尋找其原因和對策時，會失去歷史這面鏡子。

三 我國城鄉義務教育均衡發展未來研究的關注點

近十年來，城鄉義務教育均衡發展的研究成果不僅在數量上逐漸增加，而且在深度和廣度上都上了一個新臺階。學界對義務教育均衡發展的內涵，城鄉義務教育發展失衡的狀況及其成因、對策等已有較廣泛的認識。鑒于此，筆者擬對未來的研究提出以下幾點意見供商榷。

一是鑒于我國經濟社會發展的不平衡，教育管理體制和機制的不健全，教育政策、制度和法律的不完善等原因，我們需要將“特色發展”作為義務教育均衡發展的重要推進策略，把“教育質量均衡”作為義務教育均衡發展的關注重點，把“關注薄弱領域”作為義務教育均衡發展的重要抓手［19］。

二是重視針對不同區域城鄉義務教育均衡發展進行專門的實證研究和理論構建。譬如，有研究者針對西部的貧困地區和少數民族地區，提出了“積極差別待遇”和“教育優先區”［20］的理論構想等。此外，關于城鄉義務教育均衡發展實證研究的區域拓展和突破問題等，都需要我們去持續關注和不斷探索。

三是從最初單一的教育公平視角到教育立法、遠程教育、教育督導、城鄉統籌等多元視角對城鄉義務教育均衡發展進行研究，也是后續研究需要思考的問題。

四是對目前國內城鄉義務教育發展失衡的程度及其有效調節，城鄉統籌和實行城鄉義務教育一體化發展等問題，也需要從評價和監控體系等方面進行深入研究。

總之，我們對城鄉義務教育均衡發展的問題還會不斷地探討下去，而且隨著義務教育的改革和發展，必將會引起越來越多的人的關注，出現更多的研究領域、研究視角和研究方法，獲得更加豐富的切合我國實際的相關研究成果，從而促進我國城鄉義務教育不斷走向真正意義上的均衡發展。

［1］ 汪明.義務教育均衡發展與若干保障機制——部分地區的政策及實踐分析［J］.教育發展研究，2005(10):40-44.

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［3］ 栗玉香.義務教育均衡推進的財政分析與政策選擇［J］.教育理論與實踐，2006，(8).

［4］ 柳海民等.義務教育均衡發展的理論與對策研究［M］.長春:東北師范大學出版社，2007.11.

［5］ 曾天山等.義務教育均衡發展是實現教育公平的基石［J］. 當代教育論壇，2007，(1):5-16.

［6］ 張樂天.城鄉教育差別的制度歸因與縮小差別的政策建議［J］.南京師大學報(社會科學版)，2004，(3):71-75.

［7］ 馬佳宏等.偏差與平衡:城鄉義務教育財力資源配置問題研究［J］.教育與經濟，2006，(4):39-42.

［8］ 劉頌等.城鄉義務教育發展差異的政策原因探析［J］. 江西教育科研，2007，(4):41-44.

［9］ 鮑傳友.中國城鄉義務教育差距的政策審視［J］.北京師范大學學報(社會科學版)，2005，(3):16-24.

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［13］ 盛連喜等.提高農村教育質量凸顯內涵發展主題［J］.教育研究，2008，(3):29-31.

［14］ 寧本濤.制度經濟學:一個創新性公共財政實踐——以浙江瑞安“教育助學憑證制度”為例［J］.上海商學院學報，2007，(2):19-22.

［15］ 楊娟等.“以縣為主”政策中縣級政府責任探析［J］.教育發展研究，2009，(12):50-52.

［16］ 李濤等.均衡城鄉資源 凸顯統籌特色——對重慶基礎教育統籌發展的思考［J］.教育發展研究，2007，(10):70-73.

［17］ 馬艾云等.縣域教師流動機制實施框架——城鄉義務教育均衡發展的一種構想［J］.當代教育科學，2007，(9):14-20.

［18］ 李燕燕.教育督導促進義務教育均衡發展的范式分析［J］.當代教育科學，2011，(2):8-11.

［19］ 程艷霞等.公平發展·特色發展·科學發展——全國義務教育均衡發展高峰論壇綜述［J］.中國教育學刊，2010，(8):86-87.

［20］ 萬明鋼.“積極差別待遇”與“教育優先區”的理論構想——西部少數民族貧困地區教育發展途徑探索［J］.教育研究，2002，(5):21-25.