探索構建項目支出預算績效指標體系

●蘇建宏 付申才 吳純俊

探索構建項目支出預算績效指標體系

●蘇建宏 付申才 吳純俊

省級預算績效管理改革經過兩年的實踐，在搭建預算編制和審核體系、項目評級評分等方面取得了顯著的成績和一定的進步。而當前的預算管理改革已進入了攻堅階段，特別是如何構建績效指標體系，成為改革進一步深化的關鍵節點。我們必須抓住預算績效目標和績效指標體系建設這個“龍頭”，以目標為指引，夯實基礎，突破重點，連點成線，織線成網，通過建立高質量的符合預算管理實際的績效目標和指標體系，進一步深入推進預算績效管理改革。結合省級財政預算管理改革的實際，就財政部門與預算單位如何構建一套科學、合理、符合部門預算管理實際的項目支出預算績效指標體系，筆者提出幾點思考和建議。

一、建立績效指標體系的方法和路徑

績效指標體系以績效目標為基礎進行設計，部門的績效目標體系中，部門績效目標統領全局，決定各層級目標的構成；各層級績效目標分別是上級目標的細化，與上級目標對應，服務于部門績效目標，并最終反映部門績效目標。部門項目圍繞績效目標和工作任務來設定，體現部門職能職責。績效指標反映和衡量項目實施的效果，體現績效目標。建立績效指標體系，應先確定部門績效目標，再編制項目績效指標，并形成項目支出績效指標體系。建議績效指標體系，應按以下3個步驟進行。

（一）合理確定部門績效目標

部門績效目標是預算績效管理的對象在一定計劃期限內達到的產出和效果，設立績效目標可保障部門，圍繞績效目標編制預算、履行工作職責，確保有限的財政資金發揮其應有的使用效益。制定具體細化、合理可行的績效目標是績效評價、績效運行跟蹤監控管理和結果應用的前提和依據。

1、明確部門績效目標。部門績效目標是部門職能職責的具體體現，應先確定部門績效目標，再編制項目支出預算。部門績效目標應符合3個方面的要求，即：充分體現部門的職能職責；體現中央和省委、省政府確定的部門年度重點工作事項；與部門工作規劃相銜接。部門績效目標須用簡潔的文字進行描述，并制定可量化、可考核、可獲得的指標。

2、細化績效目標確定實施項目。在明確部門績效目標基礎上，應結合年度工作計劃細化部門績效目標，將部門績效目標分解為各項工作事項。各項工作事項須具體、符合實際，切實可行，并使用量化指標來反映。同時，應明確每一項工作事項的目標，以及與部門績效目標的關系，對部門績效目標的作用。

為確保各項工作事項落到實處，工作事項應進一步分解細化為具體預算支出項目，制定具體項目的績效指標，做到目標、計劃與項目相互對應。同時，還需從內部相關業務處的職能定位出發，擬定為實現績效目標所需采取的措施，清晰闡述各項工作措施的結果與實現部門績效目標之間的關系，以便于審核和理解。

3、制定項目具體績效目標?？冃繕擞址Q為目的和責任，是評估者與被評估者對各項工作事項的評價標準，是客觀地討論、監督、衡量績效的標尺?？冃繕擞煽冃热莺涂冃藴式M成，其績效內容包括績效項目和績效指標，績效標準是與其對應的每項目標任務應達到的績效要求。制定績效目標須符合指向明確、具體細化和合理可行的要求。

第一，指向明確。項目績效目標應符合區域經濟社會發展的總體戰略、部門職能定位和事業發展規劃，與部門績效目標具有較高關聯度。

第二，具體細化。項目績效目標應當從數量、質量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述。

第三，合理可行。項目績效目標的制定要經過充分調研和科學測算，既符合實際，兼顧財力可能和保障重點，又要有一定的挑戰性，高于歷史平均水平，并在既定條件下經過努力可以實現。

（二）編制項目績效指標

績效指標體系是一系列相互聯系、互相補充的指標組成的統一整體，是項目績效目標的進一步細化，是部門工作目標和工作成果的體現。績效指標的編制應遵循全面完整、內容具體、便于衡量、方便獲取、明確時限的要求。

全面完整，即指標應從多角度全面反映項目實施的結果。

內容具體，即指標定義要簡潔明確，避免歧義。

便于衡量，即指標應有可進行衡量與分析的評價基準。

方便獲取，即與衡量指標有關的數據和資料應可收集。

明確時限，即指標應有明確的時間界限。

1、分層次編制績效指標。項目實施的影響是多方面的，應構建相互聯系的系統指標，從多個角度全面、完整地反映項目的最終績效。因此，績效指標的編制也需從多層次、多角度來編制：

一是經濟績效指標：反映財政支出中資源配置的經濟效益，通常包括支出總量指標和支出結構指標。

二是社會績效指標：反映財政支出比較集中在某個方面產生的社會影響，根據支出的不同性質具有不同方面的社會影響。

三是生態環境指標：反映財政支出用于治理環境污染、整治國土、恢復生態平衡，保持人類生存環境方面的支出與所得的比較。

四是政策績效指標：主要體現在制度安排和制度創新方面的改進，通過制度創新改進決策機制和決策成本，實現公平與效率原則。

2、績效指標的質量要求。績效指標應根據項目績效目標編制，與績效目標密切相關，盡量使用反映最終結果的指標，指標設置應科學合理、充分量化、便于考核。同時，為確?？冃е笜说木幹瀑|量，績效指標應具備以下5個特征：

相關性：與績效目標有直接的聯系，能夠恰當反映目標的實現程度。

重要性：優先使用最具績效管理對象代表性、最能反映績效管理要求的核心指標。

可比性：對同類績效管理對象要設定共性的績效指標，以便于評價結果可以相互比較。

系統性：將定量指標與定性指標相結合，系統反映預算支出所產生的效益。

經濟性：考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。

3、確定績效標準?？冃藴适侵负饬靠冃繕送瓿沙潭鹊某叨?，一般用一個數額或比率范圍表示，并按相應層次劃分出“優、良、中、差”的不同等級。各部門要認真研究項目特點，加強對各類標準值的收集和整理，初步形成體現計劃、行業、專業、歷史等各方面特點的各類標準?？冃藴蕬斂陀^、實事求是，可獲得，并說明來源。一般通過以下4種渠道獲得：一是計劃標準，是指以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數據作為績效管理標準。二是行業標準，是指參照國家公布的行業指標數據制定的績效管理標準。三是歷史標準，是指參照同類指標的歷史數據制定的績效管理標準。四是經財政部門確認的其他標準。

（三）構建績效指標體系

績效指標體系分為部門績效指標體系和財政績效指標體系，建立績效指標體系，將有利于豐富和完善項目支出績效指標，提高績效指標的質量。

1、部門績效指標體系。根據績效指標的構建要求，部門編制項目績效指標，并將部門職能“三定”方案、部門發展規劃以及部門績效目標和審核通過的項目支出績效目標和指標納入績效指標庫，不斷完善，建立本部門的績效指標庫，實現各類政策、數據或指標的可查詢、可滾動、可修正?？冃е笜嗽陬A算執行中逐步驗證，結合項目執行結果的反饋逐年修正績效指標，逐漸完善并形成較完整的部門績效指標體系。

2、財政績效指標體系。省財政廳審核通過的部門申報的績效指標，將其納入財政績效指標庫，形成財政績效指標體系，并結合項目的執行情況逐步修正和完善，更新和淘汰，逐步形成較完備的財政績效指標體系。

二、健全審核機制

科學、規范的審核機制，有助于推進建立健全項目支出績效體系。在省級預算績效管理改革之初，須將改革推進的每一項工作，置于健全的審核機制中，確保財政和部門按照“規定動作”實施。同時，各預算部門和省財政廳的審核工作應按照明確主體、相互配合、共同推進的原則進行。

（一）建立部門審核機制

部門是預算編制和審核部門績效指標體系審核的主體，應成立部門預算績效管理領導小組，審核本部門績效目標、項目績效目標和績效指標體系。

1、對本部門績效目標進行復核。重點復核績效目標是否反映本部門核心職能職責，是否與中央和省委、省政府確定的部門重點任務相契合，是否與部門規劃相銜接。

2、采取部門內部評審、專家評審等多種形式，對本部門申報的績效目標進行充分論證。審核績效目標的設置是否結合項目實際，是否符合科學性、可操作性等要求，是否與部門工作職責、任務目標緊密相關，是否做到方向明確、具體細化、合理可行；績效指標是否清晰、可量化和便于考核，確?？冃繕撕椭笜说馁|量。

3、對各業務處室報送的項目績效目標和指標體系進行審核。結合計劃、行業、專業、歷史等各方面評價標準，以及項目實施情況，反復驗證項目績效目標和指標體系的科學性、合理性，根據項目實際修正項目績效目標和指標體系。

（二）財政審核機制

省財政廳對部門申報的部門績效目標、工作事項績效目標和項目支出預算績效指標進行審核或復核。

1、結合預算管理實際和部門職能職責考察。省委、省政府的各項決策部署及部門發展規劃，審核部門績效目標，是否存在避重就輕、避實就虛的問題，部門績效目標是否有相關數據支撐，是否可量化和可獲得等。

2、審核部門的工作事項的分解確定情況。審核部門工作事項與部門績效的關聯情況；審核部門工作事項的具體設置，是否具體、量化可行；審核工作事項進一步分解細化情況。通過審核，對部門績效目標關聯度不高的工作事項和具體項目予以取消。

3、以部門績效目標和工作事項為依據，對預算部門申報的項目績效目標和指標體系進行審核。包括項目績效目標與部門績效目標的相關性、項目績效目標實現的可行性、合理性，績效指標設置的科學性等。

4、審核通過的部門績效目標、項目績效目標和指標體系，納入省級財政績效指標庫。并將其作為部門申報項目支出預算的績效指標。■

（作者單位：云南省財政廳）