促進現代能源產業發展的稅收政策研究

●石 磊

我國正處在經濟發展方式轉變的關鍵時期，發展現代能源產業是優化能源結構，實現新舊能源合理更替、有序替代，大力發展新型能源，保證經濟發展的能源需要，為積極推進節能減排和現代能源產業同步發展十分重要。

稅收政策是國家實施宏觀經濟調控的重要手段，在實現現代能源產業發展方面發揮著重要的促進作用。

一、發展現代能源產業的現實意義

（一）應對資源稀缺與環境承載能力衰退的需要

我國以占世界9%的耕地、6%的水資源、4%的森林、1.8%的石油、0.7%的天然氣、不足9%的鐵礦石、不足5%的銅礦和不足2%的鋁土礦，養活著占世界22%的人口；大多數礦產資源的人均占有量不到世界平均水平的一半，我國占有的煤、油、天然氣人均資源只有世界人均水平的55%、11%和4%。能源利用效率則比國際先進水平低10個百分點左右，單位GDP能耗是世界平均水平的3倍左右。我國的資源短缺問題日益突出，在資源稀缺與環境承載能力有限的情況下，已經難以承載傳統的高投入、高消耗、高排放、低效率的增長方式，必須加快轉變經濟發展方式，創新能源開發利用模式，實現有質量、高效率的增長，以突破資源短缺和環境承載力的瓶頸。

（二）經濟社會可持續發展的要求

能源產業是國民經濟和社會發展的重要基礎產業。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出：加強現代能源產業建設，“推動能源生產和利用方式變革，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系。加快新能源開發，推進傳統能源清潔高效利用”。由此明確了發展現代能源產業是“十二五”期間我國國民經濟和社會發展的重要目標之一。近年來，我國能源供應能力不斷增強，已經成為世界上主要的能源大國。隨著經濟的快速發展，能源需求總量不斷增加，能源資源約束問題也日益凸顯。與先進國家水平相比，我國單位國內生產總值能耗高，人口眾多，人均能源消費遠低于發達國家水平，能源消費總量增長的壓力大，能源產業已經成為制約經濟可持續發展的瓶頸產業。因此，大力發展現代能源產業，開發可再生能源和新型、安全、清潔替代能源，提高能源利用效率，增強能源供給能力，是經濟社會得以可持續發展的必然要求。

（三）經濟與環境和諧發展的必然選擇

我國處于經濟高速發展時期，對能源的需求與日俱增。隨著石油和煤炭資源大規模開發和大量使用，水土、生物、空氣等環境資源破壞問題變得更加突出。尤其是在大型石油和煤炭企業生產和開發過程中，如果保護措施不力，環境遭到破壞，不僅恢復難度較大，還會導致人民生活質量下降，形成經濟發展與環境惡化并存，生活水平提高與生活質量下降并存的不和諧狀況。由于資源的稀缺難以維持經濟長期高增長帶來的能源需求，又由于全球環境的惡化，溫室效應等對二氧化碳排放量的限制，大力發展清潔能源、開發新能源已經刻不容緩。因此，進一步發展現代能源產業，走新型工業化道路，是實現經濟與環境和諧發展的必然選擇。

（四）產業結構調整升級的需要

產業結構優化升級要求大力發展現代能源產業。經濟發展的規律表明，經濟增長總是伴隨著結構變遷。結構變遷推動著經濟增長，兩者互為因果，相互促進。當產業結構落后于社會經濟發展需求時，為使國民經濟更趨于合理地快速發展，就應適時進行結構調整。隨著經濟全球化的浪潮，以電解鋁、普通鋼、工業硅為代表的高能耗低附加值的產業已從歐美經東南亞向中國轉移，中國已經成為名副其實的大加工廠，從而造成了能源的極大耗費。以“高投入、高消耗、高排放、高污染”為特征的粗放型工業化模式是不可持續的，高能源消耗的傳統工業化道路不可能支撐未來我國經濟社會發展。走集約型工業化道路已成為產業結構調整升級的必然選擇，現代能源產業的發展顯然有利產業結構優化升級的需要。

（五）調整優化能源產業結構的需要

“十二五”規劃綱要提出，要堅持節約優先、立足國內、多元發展、保護環境，加強國際互利合作，調整優化能源結構，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系。轉變能源發展方式就是要多元發展，變革能源的生產、利用方式，達到節約優先、保護環境，調整優化能源結構，構建現代能源產業體系的目的。我國能源產業在持續快速發展中產生了組織結構不合理，對資源、能源的消耗強度較高，資源、能源和環境難以為繼等問題。轉變能源發展方式，加快能源結構調整勢在必行。為應對新一輪的能源危機，實現經濟的可持續發展，在降低損耗、杜絕浪費的同時，必須建立創新型節能減排機制，加快新能源的開發生產進程，開拓多種新能源和清潔能源，大力發展現代能源產業。

（六）提高企業核心競爭力的必然要求

能源消耗水平是經濟結構、增長方式、科技水平、管理能力、職工素質的綜合反映。發展現代能源產業不僅是資源節約和環境保護的客觀需要，也是企業提高核心競爭力、加快發展的必然要求。能源資源是企業生產經營必不可少的重要原材料和生產條件。減少能源、原材料的消耗，將最大限度地降低企業的生產經營成本,提高企業的市場競爭力。從現代能源產業方面看，能源企業的競爭歸根結底是科技實力的競爭。運用新技術，開發新能源，建立現代能源產業體系，是實現節能減排的長久之計，也是提高能源企業核心競爭力的根本路徑。要使我國企業在未來的競爭中處于優勢地位，必須加大發展現代能源產業的力度。

二、促進現代能源產業發展的稅收政策建議

在建立可以自發運作的長效機制方面，稅收政策具有立法優勢可以保證持續和穩定性，因此是有效的政策手段。為促進資源有效利用，加快現代能源產業發展，應全面貫徹和落實科學發展觀，抓住新一輪稅制改革的契機，借鑒國際上的成功經驗，對相應的稅收政策進行規劃。不僅要對短缺資源的開發和消費實行限制性稅收政策，也要對可再生資源以新能源產業實行保護扶持政策，同時鼓勵各種資源的循環使用，提升資源要素的綜合利用效率。具體而言，在科學發展觀指導下，稅收政策的調整應著重以下幾個方面。

（一）建立生態保護稅體系，發揮多稅種調控作用

1、建立資源節約、保護環境的環保稅體系。自世界環境與發展委員會（WCED）的報告——《我們共同的未來》提出了同可持續發展相一致的環境經濟政策目標之后，發達國家陸續建立了自己的生態保護稅體系，以尋求經濟發展與環境保護的和諧與進步。為了更好地促進降低能源消耗，提高能源利用效率，抑制環境污染和資源破壞，我國應結合目前的實際情況盡快建立健全環保稅收體系，制定和實施全方位、多環節的強制性、規范性的稅收政策。

2、強化資源稅的調節功能。資源稅從大類角度看也應該是環保稅的組成部分。我國現行的資源稅僅是一種級差資源稅，并沒有強調稅收對能源節約的激勵和降低環境污染的限制，而且征收范圍過窄。資源稅一般是從量征收，和價格脫節，難以起到抑制盲目和過度開發的作用。為了促進能源節約利用，建議對我國的資源稅進行以下調整：

一是適當擴大資源稅征稅范圍，對于不可再生能源資源和戰略性稀缺資源都納入征收范圍中；二是適當提高資源稅稅額，尤其對于國家需要重點保護或限制開采的能源資源；三是進行稅費合并。將礦產資源管理費、水資源費、電力基金等能源收費并入資源稅，規范資源稅征收。四是完善稅收優惠政策，如對資源回收利用、開發利用替代資源等行為實施減免稅政策，引導產業結構向循環經濟和現代能源產業發展。五是采用從價計征。提高資源的節約利用意識，實現資源開發利用的可持續性。

3、提高環保稅的稅率。從稅制設計角度考慮，環保稅的稅負水平應該適當提高，理論上應高于現行的污染收費，應使企業治理污染的成本，低于承擔的稅負，才能起到促使企業自主研發清潔能源和解決污染問題的作用。鼓勵清潔生產，節約能源，發展循環經濟，在生產之前就想方設法防治污染，改變過去先污染、后治理的事后措施，保證經濟的可持續發展。

（二）擴大現代能源開發的稅收優惠范圍

第一，對以可再生能源為動力，節能技術標準高、污染少的車輛，可按適當的比例給予減征車船使用稅，比如現代能源汽車消費稅和汽車購置稅的減免；對納入消費稅范圍的節約型產品設定不同稅率，引導消費者的消費偏好，促使其采用節能高效的產品，同時也調動企業生產節約型產品的積極性。

第二，對促進新能源開發的技術進步、技術創新實行稅收優惠。落實和完善企業研發投入的所得稅抵扣制度。目前所得稅法規定的企業研發投入在所得稅前，可加計50%予以稅前抵扣，但由于抵扣的限定條件較嚴格，很多企業無法享受。建議根據實際情況，適當調整研發投入項目的標準和范圍，鼓勵更多企業參與創新企業研發，應使其無形資產投入納入增值稅征收范圍，使無形資產投入和機器設備投入一樣，可進行抵扣，以進一步鼓勵企業從事技術創新活動，加快技術進步。國家應繼續制定鼓勵技術進步的稅收政策，在具體的稅種上，使增值稅、營業稅、關稅、企業所得稅等都有可作用的空間。

第三，完善促進現代能源產業發展的稅收政策。現代能源包括新一代核能、太陽能、風能、生物質能等。目前，我國尚無對太陽能的專門稅收優惠。太陽能是可再生能源中發展潛力最突出的能源，是現代能源發展的方向，特別是太陽能光伏發電產業發展前景廣闊，具有效率高、資源消耗少的特點，應大力鼓勵發展，所以應該建議制定和實施鼓勵太陽能應用產業發展的稅收扶持政策。

（三）全面利用多稅種和多種措施發揮正向和反向調控

1、調整消費稅，引導資源合理消費和新能源利用。現行的消費稅稅目中與使用資源關系大的主要是汽油、柴油和各種機動車類。對于目前尚未納入消費稅稅目的高能耗產品、高資源消耗品，可以考慮納入消費稅征稅范圍，以引導資源節約消費。對新能源產品給予差別消費稅率，鼓勵消費。進一步完善消費稅政策一方面是將消費稅政策逐步顯性化，即由對企業征收改為直接向消費者征收，起到直接的獎限作用，真正發揮稅收對消費者的調節作用。

2、擴大進出口環節的關稅優惠政策，鼓勵新能源技術和設備進口。從進出口稅收方面看，建議對國內不能生產的新能源生產設備、進口材料、零部件，免征或減征進口關稅和進口環節增值稅，降低新能源企業的投資成本。對于限制性和稀缺性能源輸出加征關稅，以保護國內能源需求的可持續性。運用出口退稅杠桿來促進現代能源產業發展。

（四）合理安排稅式支出，鼓勵技術創新和現代能源開發利用

1、對新能源產業的技術創新提供稅收支持。稅式支出的實質是政府為實現自己的既定政策目標，增強的對某些經濟行為的宏觀調控，以減少收入為代價的間接支出，屬于財政補貼性支出。其形式主要有起征點、稅收扣除、稅額減免、優惠退稅、優惠稅率、盈虧互抵、稅收抵免、稅收饒讓、稅收遞延和加速折舊等。應在繼續保有減稅免稅和零稅率等優惠舉措之上，針對企業新能源生產開發研究符合現代能源產業發展要求的生產行為，實施稅式支出政策，全方位鼓勵企業開發現代能源方面的技術創新。

2、對現代能源投資、研發、生產、銷售等環節實施系統支持。重視現代能源開發環節的投入，對于企業開發現代能源進行的固定資產投資給予加速折舊，細化認定標準，鼓勵更多企業加大自主研發和投入力度，在科研、產品的研制和開發、技術轉讓等環節實施正向激勵，鼓勵對現代能源產品和技術進行開發、轉讓，對現代能源企業給予必要的稅式支出。

3、環保稅收專款專用。將環境保護稅定位為專門性目的稅，以立法形式對環保稅的專款專用性質做出明確規定，以其稅收收入作為專用基金，用于環境保護和現代能源開發利用以及產業發展支持方面的開支，同時對支出范圍做出明確規定，以防止亂支和挪用。

建立健全促進現代能源產業發展的稅收政策體系，應堅持系統性、科學性的原則，通過全過程、全面的限制和糾正負外部性以及采用稅式支出和稅收優惠獎勵和引導正的外部性，使兩者有機融合形成系統，只有如此才能實現建設資源節約型、環境友好型社會的最終目標。