析國際聯盟集體安全的建立及其失敗

谷宇新

(哈爾濱商業大學 馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱 150028)

集體安全(collective security)一詞，目前學術界沒有統一的標準和定義。西方這一領域的著名學者伊尼斯·克勞德(Inis Claude)認為:“集體安全是一個專門的概念，是國際關系詞匯中的一個術語。一般認為，集體安全是國際無政府狀態(始點)和世界政府終點之間的中途站(halfway)?！盵1](P251)所謂國際無政府狀態，指的是國際社會由一系列主權國家構成，由于每個主權國家(地理、面積、人口等因素)大小不同所形成安全上的差異，以及主權國家之上沒有一個強有力的政府或組織機構來維護其安全，導致主權國家紛紛采取“自助” (self help)來維護自己的安全。一國的強大卻使得另一國感到不安全。弱小的一方只有通過結盟的方式才能夠確保自身的安全。這樣一來，國與國之間相互猜疑和敵視，彼此競爭和對抗，最終引發此起彼伏的戰爭，造成國際秩序的混亂。所謂世界政府指的是世界上有一個超越所有主權國家之上的權威的政府。這個政府的責任和義務是調解各國之間的矛盾和糾紛，采取強有力的措施來制止戰爭和沖突，保護所有主權國家的安全，維護國際社會的長期和平與穩定。由于“國家從來就沒有承認建立世界政府的必要性。政府之間甚至無法就相互承認對方的生存權和放棄使用武力解決爭端的權利而達成協議，它們幾乎根本不可能同意把自己的安全和其他重要的利益托付給一個世界權威來照管”[2](P211)，因此，從歷史和現實的角度看，建立世界政府只是一個理想而已。但集體安全畢竟是人類從國際無政府狀態中擺脫出來，朝向建立世界政府的一個過渡和嘗試。

我國學者對集體安全的解釋為“國際社會設想的、以集體的力量威懾或制止其內部可能出現的侵略，維護每一個國家之安全的國際安全保障機制”[3](P162)。這就是說，集體安全不是由一兩個主權國家通過結盟方式實現的安全，而是由所有主權國家以結盟方式所形成的安全。它的威脅不是來自成員國外部而是來自內部?！叭绻鸄威脅了B 的安全，C、D、E、F、G、H、I、J 和K 將站在B 一邊去采取措施反對A”[4](P113)，從而以集體的力量來制止個別國家為爭奪霸權蓄意挑起的戰爭。它要求國際社會的每一個成員國都應共擔風險、共享安全。“在一個有效的集體安全體系中，安全問題不再是個別國家所關心問題，也無須由軍備和其他國家權力的要素來解決。安全成為所有國家關心的問題，它們將像它們自己的安全受到威脅一樣集體地保障它們中的每一個國家的安全”[2]。在一個集體安全的世界里，小國和大國的安全關系是平等的，“它能夠以壓倒優勢的權利對付可能出現的侵略者。這樣，和平就不會建立在不可靠的、不確定的、不穩定的力量均衡上——這種均勢只能起到微小的阻止作用，而是建立在一種力量，一種比任何國家都強得多的力量之上”[4]。因此，集體安全是對傳統均勢(balance of power)體系的一次否定和超越。

由上述的分析可以看出，集體安全具有兩個基本特點:(1)威懾性，即對于任何使用武力侵略的行為具有威懾力，任何使用武力侵略的企圖都必將面臨集體的反擊;(2)普遍性，所有國家對侵略行為的認識和采取集體行動的態度是一致的、明確的，所有國家都有義務以適當的方式加入到反侵略的集體行動中。也就是說，在遇到重大危機和突發事件時，成員國需要犧牲一定的自身利益，承擔相應的義務和責任。

人類歷史上第一個具有集體安全性質的國際組織是國際聯盟。它的建立與第一次世界大戰的影響密切相關。1914—1918年的第一次世界大戰給交戰各國帶來了深重的災難。“戰爭期間，各個交戰國共動員7350萬人，其中陣亡人數為1000萬人，相當于過去1000年間歐洲發生的所有戰爭中死亡的總人數。受傷的有2000萬人，傷員中有350萬人成為終身殘廢?！盵5](P444)戰爭不僅使物質財產的損失難以數計，而且給人們心理造成了巨大的創傷。1916年5月，美國總統威爾遜為確立戰后世界秩序，提出了建立以集體安全為基礎原則的國際聯盟的設想。1917年1月22日，威爾遜在參議院發表演講，這就是著名的“沒有勝利者的和平”的演講。他反復提出“國際合作”、“各國合作”、“和平聯盟”等，并強調由一個強有力的國際組織來維護世界和平。1919年1月18日，戰勝國在巴黎召開會議，就戰后世界秩序的重建問題進行協商。1月25日，巴黎和會決定創立國際聯盟，并設國聯盟約起草委員會。4月28日通過盟約，1920年1月10日隨《凡爾賽和約》的簽訂正式生效。

盟約共26條，涉及集體安全的主要在《盟約》第10、11 和16條。其中第10條:“聯盟會員國尊重并保持所有聯盟各會員國之領土完整及現有之政治獨立，以防御外來的侵犯，如遇此種侵犯或有此種侵犯之任何威脅或危險之虞時，行政院應籌履行此項義務之方法?！盵6](P57)第11條:“(1)凡任何戰爭或戰爭之威脅，不論其直接影響聯盟任何一會員國與否，皆為有關聯盟全體之事。聯盟應采取適當有效之措施，以保持各國間之和平。如遇此等情事，秘書長應依聯盟任何會員國之請求，立即召集行政院會議。(2)凡影響國際關系上任何情勢，足以擾亂國際和平或危及國際和平所依之良好諒解者，聯盟任何會員國有權以友誼名義，提請大會或行政院注意?！盵6](P58)主要闡明了集體安全的指導思想和基本原則。第16條:“(1)聯盟會員國如有不顧本盟約第十二條、第十三條或第十五條所定之規約而從事戰爭者，則據此事實，應即視為對于所有聯盟其他會員國有戰爭行為。其他各會員國擔任立即與之斷絕各種商業上或財政上之關系，禁止其人民與破壞盟約國人民之各種往來，并阻止其他任何一國，不論其為聯盟會員國或非聯盟會員國之人民與該國之人民財政上、商業上或個人之往來。(2)遇此情形，行政院應負向關系各政府建議之責，俾聯盟各會員國各出陸、海、空之實力組成軍隊，以維護聯盟盟約之實行。(3)又聯盟會員國約定，當按照本條適用財政上及經濟上應采之辦法時，彼此互相扶助，使因此所致之損失與困難減至最小限度。如破壞盟約國對于聯盟中之一會員國實行任何特殊措施，亦應互相扶助以抵制之。對于協同維護聯盟盟約之聯盟任何會員國之軍隊，應采取必要措施，給予假道之便利。(4)聯盟任何會員國違犯聯盟盟約內之一項者，經出席行政院所有聯盟其他會員國之代表投票表決，即可宣告令其出會?！盵6](P60－61)，具體說明了集體安全所采取的相應措施和應對方法。

國際聯盟集體安全體系與國聯的組織機構密切相關。國聯《盟約》賦予大會和行政院有權處理屬于國聯行動范圍內或影響世界和平的任何事項，同時還賦予行政院負責裁減軍備、針對違反盟約進行戰爭的情況提出建議、對戰爭和戰爭威脅采取集體措施、開除違反盟約的成員國、對委任統治進行監督和批準秘書廳職員等權利，因此它成為集體安全體系的核心。當兩國發生沖突無法通過外交途徑得到解決時，可向國聯提出申述。行政院召開特別會議，聽取雙方意見，同時派出委員會進行調查和評估，委員會把報告上交行政院，行政院成員國討論報告并提出解決議案，進行表決，必須全體一致，議案才能通過。行政院本著《盟約》精神和宗旨，和平解決爭端。如果一方繼續進行戰爭，拒絕國聯的議案，國聯可根據16條采取包括制裁在內一切措施，并要求其他會員國做出相應配合。

可以說，國聯是人類歷史上第一次以法律形式確定各成員國獨立平等、聯合抵御侵略的國際組織。它把大多數國家都包括在內，不論大小、強弱，只要是主權獨立的國家，都能夠加入到這個大家庭中來。它擯棄了以往個別國家依靠自身的實力地位及與他國結盟的戰略來左右國際事務的做法，把所有國家連結成為一個命運共同體。在這個共同體中，成員國都有對國際事務的發言權和表決權，并達成一致的意見。此外，國聯強調用法律來處理成員國之間有爭議的問題，這是對以往通過戰爭方式解決國際問題的一次突破，是國際關系史上的一次飛躍。事實上，國聯自成立以來，“其機構處理過66 件事務，從技術性的立法問題到有關武裝沖突的重大問題。其中20 件提交給其他機構;如果這些事務沒有解決的話，將會發生更多的普遍戰爭”[7](P183)。

但是，國際聯盟畢竟是人類謀求制止侵略戰爭、實現長久和平的第一次嘗試。這個國際組織建立時就有其自身的缺陷，以至于在成員國內部造成難以克服的障礙和矛盾。首先，國際聯盟對于“侵略”一詞，沒有做出明確清晰的界定和闡述。①關于侵略的定義，1967年12月18日聯合國大會成立了由35名委員會組成的第四個侵略定義問題特別委員會。該委員會在西方國家、蘇聯和不結盟國家提出的三個草案的基礎上，提出了一個綜合方案，并于1974年12月14日通過了《關于侵略定義的決議》。根據該定義，侵略是指一個國家使用武力侵犯另一個國家的主權、領土完整或政治獨立，或以定義所宣示的與聯合國憲章不符的任何其他方式使用武力。見宋新寧、陳岳:《國際政治學概論》，中國人民大學出版社，2000年版，第144頁。其次，在究竟依靠什么力量來維護集體安全這一重大原則問題上，大國內部出現分歧。國際聯盟初建時，由于美國參議院否決了威爾遜的提案，美國最終沒有加入國聯。而俄國十月革命后因社會制度和意識形態的不同，長期被排斥在國聯之外。這樣，英國和法國就成為國聯起著決定作用的國家。英國認為“國際聯盟手中最強有力的武器，不是經濟的武器，不是軍事的武器，也不是任何物質性的武器。國聯最強有力的武器是大眾的輿論”[8](P35)。所以，英國把國聯看成是一個帶有協調性質的組織而不是單純意義上的軍事同盟。法國則主張用軍事力量來保證國際和平與安全。“由于英國和法國早期對于國際聯盟該是一個什么樣的機構——是一個警察，還是一個調停者——有分歧，這就使得這一組織缺乏強制執行的權利?！盵9](P283)后來的歷史事實證明，僅靠國際輿論和道義的力量根本無法阻止侵略者，相反只會招致進一步的侵略。再次，由于各成員國的實力地位差異決定了他們各自的國家利益不同，在面臨戰爭威脅時，是以各自的國家利益為主，還是以國聯《盟約》規定的義務和責任為主?怎樣處理二者之間的關系?在這一點上，大國與小國之間始終達不成一致意見。在以實力為后盾，長期奉行均勢戰略的歐洲大國眼里，集體安全只會增加其履行義務的成本和風險，所以他們不愿承擔卷入戰爭或沖突的義務。國際聯盟集體安全方面的缺陷在1935—1936年意大利入侵埃塞俄比亞(Ethiopia)事件中充分暴露出來。

意大利是國聯的成員國，曾在戰前侵略過非洲的埃塞俄比亞，遭到慘敗。一次大戰后，由于沒有滿足其作為戰勝國應得到的實際利益，對國際秩序現狀十分不滿。墨索里尼(Mussolini)在意大利建立法西斯政權以后，夢想建立第二羅馬帝國。1929—1933年爆發了席卷全球的經濟大危機，意大利為了擺脫經濟困境，加快了侵略擴張的步伐。此時，作為國聯常任理事國的英法，由于經濟危機的打擊，自身實力地位受到極大的削弱。面對意大利的侵略，英國不會允許意大利獨占埃塞俄比亞，因為一旦意大利控制了這一地區，將直接威脅到英國在埃及和蘇丹的利益。除此之外，英國還面臨著納粹德國潛在的威脅，法國更是直接面對德國的挑戰和現實的威脅。為了改變對自己不利的局面，法國采取“追隨”英國的政策，把意大利拉入自己的陣營，利用意大利來遏制德國崛起后的威脅。特別是英國在這場危機中執行著“雙重政策”。即“集體制裁同爭取和解相結合的‘雙管齊下’的方針”[10](P543)。一方面，為了維護和平、制止戰爭及應付國內輿論，表示忠于國聯的義務和責任;另一方面，秘密同意大利協商，盡量滿足意大利的要求，使這一危機得到和平解決。英國就是在這場危機中來回走鋼絲。1935年6月，英國向意大利提出妥協方案，遭到墨索里尼的拒絕。實際上，意大利正緊鑼密鼓地準備這場戰爭。英國此時的方案是一廂情愿。9月11日，英國迫于國際輿論的壓力，不得不在國聯大會上表明支持集體安全、反對侵略的立場。外交大臣塞繆爾·霍爾(Samuel Hoare)在大會上說:“我要重申我所代表的政府對國際聯盟的支持以及英國人民對集體安全的關切。國聯盟約所包含的觀念，特別是在國際事務中建立法治的迫切愿望，已經成為我們的民族良心的一部分。英國已經表明，它所要恪守不渝的不是別的什么特殊表示，而是國際聯盟的原則。如果不是這樣來看，那就不但低估我們的信義，而且污損我們的真誠。國際聯盟為了恪守它的明確的和鮮明的義務，對于集體維護盟約的完整，特別是對一切無故尋釁的侵略行為進行堅決的集體反對，都給予大力支持。而我們英國是始終不渝地和國際聯盟站在一起?！盵11](P154)但是還有一個附加條件，即“如果要承擔責任，必須集體承擔。如果要為和平冒險，必須大家冒險。多數國家的安全不能只有幾個國家的努力來保證，不管這幾個國家是多么強大。我代表聯合王國的英王陛下政府可以這樣說，盡管有這些困難，我們政府在它的能力范圍內，在打算履行國聯盟約加給它的義務方面，決不落在別的國家后面”[12](P428－429)。這就是說，各國必須同英國一起履行集體安全義務，單獨承擔責任是辦不到的。表面上看來合乎邏輯，實際上是給英國的雙重政策尋找借口。

10月3日，意大利不宣而戰入侵埃塞俄比亞，意埃戰爭最終爆發了。在這種形勢下，國聯不得不宣布意大利為侵略國，并組成了一個18 國委員會，專門研究制裁意大利，并宣布從11月18日起對意大利實行經濟制裁。委員會確定了制裁內容和制裁清單，包括禁止向其輸送武器、貸款;禁止向其輸入橡膠、錫、鉛及一些稀有金屬;但一些戰略物資如鋼鐵、石油卻不在禁運清單之列。國聯54個成員國雖然大多數國家贊成制裁，但內部意見不一。有些國家擔心失去同意大利的貿易往來，而美國、德國這時期都不是國聯成員國，不受制裁的影響。意大利完全可以從這兩國輸入被禁運的物資。而且，作為理事國的英國并沒有利用海軍力量主動封鎖蘇伊士運河，禁止意大利向埃塞俄比亞增兵和輸送物資。實際上，意軍自入侵以來，國聯制裁確實產生了一定的作用。“它的輸出貿易已經下降到一蹶不振的程度。它對英國的輸出額已從平均每月300多萬美元減少到不足10萬美元，它對法國的輸出額從每月200多萬美元減少到不足該數的1/10”[6](P246)。如果制裁擴大到石油，必將沉重打擊意大利的侵略戰爭。但是英國不愿團結國聯大多數成員國，依靠集體力量去制止沖突，反而對意大利一直存在幻想，避免自己卷入戰爭陷阱之中。

12月7日，霍爾經過巴黎，同法國外長賴伐爾(Laval)商討解決危機的方案，雙方共同擬定計劃，這就是所謂的“霍爾—賴伐爾計劃”。(Hoare—Laval pact)該計劃包括兩個方面:(1)交換領土，埃塞俄比亞把北部同厄立特里亞(Eritrea)接壤的提格雷省(Tigrean)的大部分、東南部和意屬索馬里(Somalia)接壤的歐加登(Ogaden)共6萬平方英里割讓給意大利，埃塞俄比亞可以得到一個出海口，以及沿法屬索馬里聯接其領土的一條3000 平方英里的狹長地帶作為補償;(2)將埃塞俄比亞南部16萬平方英里地區劃為意大利的“經濟發展和居留區”，這個地區的主權歸埃塞俄比亞，行政管轄權歸國聯，意大利在這一地區享有廣泛的特權。[13](P153)由于這個計劃是背著埃塞俄比亞秘密制定的，遭到世界輿論的強烈譴責。這個計劃的危害性在于，埃塞俄比亞把自己的命運交給國聯，而國聯理事國英法卻把其國家利益出賣給了意大利，在成員國(特別是中小國家)中產生了極為惡劣的影響?！盎魻枴嚪栍媱潯鄙钌畹貏訐u了制裁會議，團結的意識、最后勝利的信心基本上已經消失[13](P245)。這表明國聯在處理意埃沖突時，集體安全已走入絕境，因為“正在蒙受的一切損失和不便不是為了任何崇高的國際目的，而是為了英國政策的目的服務”[13](P245)。國聯最終還是沒能阻止意大利繼續侵略的步伐。

1936年5月5日，埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴(Addis ababa)陷落。5月9日，意大利宣布正式吞并埃塞俄比亞。國聯在面臨這樣嚴酷現實時顯得無能為力，它加大了成員國內部的分歧和矛盾。大國認為國聯不能解決地區沖突和利益糾紛，英國財政大臣張伯倫就認為“繼續實施制裁將是‘瘋狂透頂’;國聯的職能應加以重新考慮，并予以限制以符合它的實際力量;將來應通過各有關區域的直接有利害關系的國家間的區域安排來確保和平”[13](P256)。這表明英國已不在把國聯作為解決地區沖突唯一依賴的機構，并準備甩掉國聯這個包袱。而“小國幾乎一致感覺到它們被大國完全拋棄了。它們突然發覺它們不能再把國聯看作是反抗侵略的保護者?！盵13](P257)7月15日，國聯做出了停止制裁意大利的決定。取消對意大利的制裁，這意味著國聯集體安全體系最終走向瓦解。“人們確實有理由認為，埃塞俄比亞事件的考驗證實了在第一次世界大戰以后為管理國際事務而建立起來的體制這時已經不能正常行使了?！盵14](P58)

具有諷刺意味的是，作為世界上第一個具有普遍安全性質的國際組織——國際聯盟，它的倡議者和推動者恰恰就是曾經進行過殖民擴張并參加一戰的英、美、法等大國，他們在面對經濟危機和法西斯侵略擴張所帶來錯綜復雜的國際形勢時，出于維護自身利益和安全的考慮，秘密與法西斯國家達成妥協，以犧牲弱小國家的安全利益為代價，公然破壞集體安全，求得暫時的和平，最終卻沒能阻止戰爭的爆發。丘吉爾曾對前任首相張伯倫說過:“讓你在戰爭與恥辱之間作一抉擇，你選擇了恥辱，而你將來還得進行戰爭?！盵15](P1518)可謂真知灼見、令人深思。

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