能源發展“十二五”規劃

國發 〔2013〕2號

（2013年1月1日）

(摘錄)

前 言

能源是人類生存和發展的重要物質基礎，攸關國計民生和國家安全。推動能源生產和利用方式變革，調整優化能源結構，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，對于保障我國經濟社會可持續發展具有重要戰略意義。

本規劃根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱“十二五”規劃綱要）編制，主要闡明我國能源發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務和政策措施，是“十二五”時期我國能源發展的總體藍圖和行動綱領。

第二章 指導方針和目標

第一節 指導思想

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面深入貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以科學發展為主題，以加快轉變發展方式為主線，著力推進能源體制機制創新和科技創新，著力加快能源生產和利用方式變革，強化節能優先戰略，全面提升能源開發轉化和利用效率，控制能源消費總量，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系，保障經濟社會可持續發展。

第二節 基本原則

——堅持節約優先。實施能源消費強度和消費總量雙控制，努力構建節能型生產消費體系，促進經濟發展方式和生活消費模式轉變，加快構建節能型國家和節約型社會。

——堅持立足國內。立足國內資源優勢和發展基礎，著力增強能源供給保障能力，完善能源儲備應急體系，合理控制對外依存度，提高能源安全保障水平。

——堅持多元發展。著力提高清潔低碳化石能源和非化石能源比重，大力推進煤炭高效清潔利用，科學實施傳統能源替代，加快優化能源生產和消費結構。

——堅持保護環境。樹立綠色、低碳發展理念，統籌能源資源開發利用與生態環境保護，在保護中開發，在開發中保護，積極培育符合生態文明要求的能源發展模式。

——堅持深化改革。充分發揮市場機制作用，統籌兼顧，標本兼治，加快推進重點領域和關鍵環節改革，理順價格機制，構建有利于促進能源可持續發展的體制機制。

——堅持科技創新。加快創新型人才隊伍建設，加強基礎科學研究和前沿技術攻關，增強能源科技創新能力。依托重點能源工程，推動重大核心技術和關鍵裝備自主創新。

——堅持國際合作。統籌國內國際兩個大局，大力拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平，推動建立國際能源新秩序，努力實現合作共贏。

——堅持改善民生。統籌城鄉和區域能源發展，加強能源基礎設施和基本公共服務能力建設，盡快消除能源貧困，努力提高人民群眾用能水平。

第三節 主要目標

根據對“十二五”時期經濟社會發展趨勢的總體判斷，按照“十二五”規劃綱要總體要求，綜合考慮安全、資源、環境、技術、經濟等因素，2015年能源發展的主要目標是：

——能源消費總量與效率。實施能源消費強度和消費總量雙控制，能源消費總量40億噸標煤，用電量6.15萬億千瓦時，單位國內生產總值能耗比2010年下降16%。能源綜合效率提高到38%，火電供電標準煤耗下降到323克/千瓦時，煉油綜合加工能耗下降到63千克標準油/噸。

——能源生產與供應能力。著眼于提高安全保障水平、增強應急調節能力，適度超前部署能源生產與供應能力建設，一次能源供應能力43億噸標準煤，其中國內生產能力36.6億噸標準煤。石油對外依存度控制在61%以內。

——能源結構優化。非化石能源消費比重提高到11.4%，非化石能源發電裝機比重達到30%。天然氣占一次能源消費比重提高到7.5%，煤炭消費比重降低到65%左右。

——國家綜合能源基地建設。加快建設山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區、新疆五大國家綜合能源基地。到2015年，五大基地一次能源生產能力達到26.6億噸標準煤，占全國70%以上；向外輸出13.7億噸標準煤，占全國跨省區輸送量的90%。

——生態環境保護。單位國內生產總值二氧化碳排放比2010年下降17%。每千瓦時煤電二氧化硫排放下降到1.5克，氮氧化物排放下降到1.5克。能源開發利用產生的細顆粒物（PM2.5）排放強度下降30%以上。煤炭礦區土地復墾率超過60%。

——城鄉居民用能。全面實施新一輪農村電網改造升級，實現城鄉各類用電同網同價。行政村通電，無電地區人口全部用上電，天然氣使用人口達到2.5億人，能源基本公共服務水平顯著提高。

——能源體制機制改革。電力、油氣等重點領域改革取得新突破，能源價格市場化改革取得新進展，能源財稅機制進一步完善，能源法規政策和標準基本健全，初步形成適應能源科學發展需要的行業管理體系。

第三章 主要任務

第一節 加強國內資源勘探開發

加大國內能源資源勘探力度，優化開發常規化石能源，鞏固能源供應基礎。著力突破煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源開發技術瓶頸，大力發展非化石能源，培育新的能源供應增長極。

一、安全高效開發煤炭

按照控制東部、穩定中部、發展西部的原則，穩步推進大型煤炭基地建設，以大型骨干企業為主體，重點建設大型現代化煤礦。深入推進煤炭資源整合和煤礦企業兼并重組，調整優化產能結構，加快淘汰落后生產能力。加快煤礦改造升級，實施瓦斯治理、水火災害防治、應急避險等重大安全工程，推行煤礦安全生產標準化，建設數字化自動化礦井、無人值守采煤工作面、煤炭地下氣化示范工程，全面提升煤礦技術裝備水平。加大焦煤、無煙煤等稀缺煤種保護性開發力度。積極推廣保水開采、充填開采等先進技術，實施采煤沉陷區綜合治理。因地制宜開發煤炭共伴生資源，大力發展礦區循環經濟。到2015年，煤炭產能達到41億噸，煤炭產量控制在39億噸以內；采煤機械化程度達到75%以上；安全高效煤礦產量25億噸，占全國的60%以上，比2010年增加約30個百分點；原煤百萬噸死亡率下降28%以上；礦井水利用率達到75%。

二、加快常規油氣勘探開發

按照穩定東部、加快西部、發展南方、開拓海域的原則，圍繞新油氣田規模高效開發和老油氣田采收率提高兩條主線，鼓勵低品位資源開發，推進原油增儲穩產、天然氣快速發展。挖掘東部潛力，加強老區精細勘探，拓展外圍盆地資源；加快西部重點盆地勘探開發，增加油氣儲量和產量；加大南方海相區域勘探開發力度，創新地質理論，突破關鍵勘探開發技術。推進塔里木盆地和準噶爾盆地、松遼盆地、鄂爾多斯盆地、渤海灣盆地、四川盆地等陸上油氣生產基地穩產或增產。加快海上油氣資源勘探開發，堅持儲近用遠原則，重點提高深水資源勘探開發能力。到2015年，新增石油探明地質儲量65億噸以上，產量穩定在2億噸左右；新增常規天然氣探明地質儲量3.5萬億立方米，產量超過1300億立方米。

三、大力開發非常規天然氣資源

根據資源前景和發展基礎，重點加大煤層氣和頁巖氣勘探開發力度。建設沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣煤層氣產業基地，繼續推進河北、安徽、山東、河南、陜西、甘肅、寧夏等省（區）煤層氣勘探開發試驗，加快開展新疆低階煤盆地、中部地區低滲透性煤層和西南高應力區煤層氣勘查與開發評價。加快全國頁巖氣資源調查與評價，在保護生態環境和合理利用水資源的前提下，優選一批頁巖氣遠景區和有利目標區。突破勘探開發關鍵技術，重點加快四川、重慶、云南、貴州、湖北、陜西、山西等省頁巖氣勘探開發，建設長寧、威遠、昭通、富順-永川、鄂西渝東、川西-閬中、川東北、延安等頁巖氣勘探開發區，初步實現規模化商業生產，為頁巖氣快速發展奠定堅實基礎。到2015年，煤層氣、頁巖氣探明地質儲量分別增加1萬億和6000億立方米，商品量分別達到200億和65億立方米，非常規天然氣成為天然氣供應的重要增長極。

四、積極有序發展水電

堅持水電開發與移民致富、環境保護、水資源綜合利用、地方經濟社會發展相協調，加強流域水電規劃，在做好生態環境保護和移民安置的前提下積極發展水電。全面推進金沙江中下游、瀾滄江中下游、雅礱江、大渡河、黃河上游、雅魯藏布江中游水電基地建設，有序啟動金沙江上游、瀾滄江上游、怒江水電基地建設，優化開發閩浙贛、東北、湘西水電基地，基本建成長江上游、南盤江紅水河、烏江水電基地。統籌考慮中小流域的開發與保護，科學論證、因地制宜積極開發小水電，合理布局抽水蓄能電站。“十二五”時期，開工建設常規水電1.2億千瓦、抽水蓄能電站4000萬千瓦。到2015年，全國常規水電、抽水蓄能電站裝機分別達到2.6億千瓦和3000萬千瓦。

五、安全高效發展核電

嚴格實施核電安全規劃和核電中長期發展規劃（調整），把“安全第一”方針落實到核電規劃、建設、運行、退役全過程及所有相關產業。在做好安全檢查的基礎上，持續開展在役在建核電機組安全改造。全面加強核電安全管理，提高核事故應急響應能力。在核電建設方面，堅持熱堆、快堆、聚變堆“三步走”技術路線，以百萬千瓦級先進壓水堆為主，積極發展高溫氣冷堆、商業快堆和小型堆等新技術；合理把握建設節奏，穩步有序推進核電建設；科學布局項目，對新建廠址進行全面復核，“十二五”時期只安排沿海廠址；提高技術準入門檻，新建機組必須符合三代安全標準。同步完善核燃料供應體系，滿足核電長遠發展需要。利用有限時間、依托有限項目完成裝備自主化任務，全面提升我國裝備制造業水平。加快建設現代核電產業體系，打造核電強國。到2015年，運行核電裝機達到4000萬千瓦，在建規模1800萬千瓦。

六、加快發展風能等其他可再生能源

堅持集中與分散開發利用并舉，以風能、太陽能、生物質能利用為重點，大力發展可再生能源。優化風電開發布局，有序推進華北、東北和西北等資源豐富地區風電建設，加快風能資源的分散開發利用。協調配套電網與風電開發建設，合理布局儲能設施，建立保障風電并網運行的電力調度體系。積極開展海上風電項目示范，促進海上風電規模化發展。加快太陽能多元化利用，推進光伏產業兼并重組和優化升級，大力推廣與建筑結合的光伏發電，提高分布式利用規模，立足就地消納建設大型光伏電站，積極開展太陽能熱發電示范。加快發展建筑一體化太陽能應用，鼓勵太陽能發電、采暖和制冷、太陽能中高溫工業應用。有序開發生物質能，以非糧燃料乙醇和生物柴油為重點，加快發展生物液體燃料。鼓勵利用城市垃圾、大型養殖場廢棄物建設沼氣或發電項目。因地制宜利用農作物秸稈、林業剩余物發展生物質發電、氣化和固體成型燃料。穩步推進地熱能、海洋能等可再生能源開發利用。到2015年，風能發電裝機規模達到1億千瓦；太陽能發電裝機規模達到2100萬千瓦；生物質能發電裝機規模達到1300萬千瓦，其中城市生活垃圾發電裝機容量達到300萬千瓦。

第三節 推動能源供應方式變革

根據新興能源的技術基礎、發展潛力和相關產業發展態勢，以分布式能源、智能電網、新能源汽車供能設施為重點，大力推廣新型供能方式，提高能源綜合利用效率，促進戰略性新興產業發展，推動能源生產和利用方式變革。

一、大力發展分布式能源

統籌傳統能源、新能源和可再生能源的綜合利用，按照自用為主、富余上網、因地制宜、有序推進的原則，積極發展分布式能源，實現分布式能源與集中供能系統協調發展。

（一）積極發展天然氣分布式能源。根據常規天然氣、煤層氣、頁巖氣供應條件和用戶能量需求，重點在能源負荷中心，加快建設天然氣分布式能源系統。對開發規模較小或尚未聯通管網的頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣，優先采用分布式利用方式。統籌天然氣和電力調峰需求，合理選擇天然氣分布式利用方式，實現天然氣和電力優化互濟利用。加強天然氣分布式利用技術研發，提高技術裝備自主化水平。

（二）大力發展分布式可再生能源。根據資源特性和用能需求，加快風能、太陽能、小水電、生物質能、海洋能、地熱能等可再生能源的分布式開發利用。以城市、工業園區等能源消費中心為重點，完善相關配套設施，大力推進屋頂光伏等分布式可再生能源技術應用，盡快提高分布式供能比重。因地制宜在農村、林區、牧區、海島積極推進分布式可再生能源建設，解決偏遠地區生活用能問題。

（三）營造有利于分布式能源發展的體制政策環境。將分布式能源納入電力和供熱規劃范疇，加強配套電網和熱力網建設。創新體制機制，研究制定分布式能源標準，完善分布式能源價格機制和產業政策，努力實現分布式發電直供及無歧視、無障礙接入電網。

二、推進智能電網建設

加快智能電網建設，著力增強電網對新能源發電、分布式能源、電動汽車等能源利用方式的承載和適應能力，實現電力系統與用戶互動，推動電力系統各環節、各要素升級轉型，提高電力系統安全水平和綜合效率，帶動相關產業發展。

加強智能電網規劃，通過關鍵技術研發、設備研制和示范項目建設，確定技術路線和發展模式，制定智能電網技術標準。建立有利于智能電網技術推廣應用的體制機制，推行與智能電網發展相適應的電價政策。加快推廣應用智能電網技術和設備，提升電網信息化、自動化、互動化水平，提高可再生能源、分布式能源并網輸送能力。積極推進微電網、智能用電小區、智能樓宇建設和智能電表應用。“十二五”時期，建成若干個智能電網示范區，力爭關鍵技術創新和裝備研發走在世界前列。

三、建設新能源汽車供能設施

加強供能基礎設施建設，為新能源汽車產業化發展提供必要的條件和支撐，促進交通燃料清潔化替代，降低溫室氣體和大氣污染物排放。結合充電式混合動力、純電動、天然氣（CNG/LNG）等新能源汽車發展，在北京、上海、重慶等新能源汽車示范推廣城市，配套建設充電樁、充（換）電站、天然氣加注站等服務網點。著力研發高性能動力電池和儲能設施，建立新能源汽車供能裝備制造、認證、檢測以及配套標準體系。到2015年，形成50萬輛電動汽車充電基礎設施體系。

第六節 控制能源消費總量

實施能源消費強度和消費總量雙控制，盡快制定并嚴格落實控制能源消費總量工作方案，明確工作目標、任務和責任，采取綜合配套措施，形成倒逼機制，推動經濟發展轉方式、調結構，促進資源節約型和環境友好型社會建設。

一、明確總量控制目標和分解落實機制

到2015年，全國能源消費總量和用電量分別控制在40億噸標準煤和6.15萬億千瓦時左右，重點行業主要產品單位能耗總體接近世界先進水平。綜合考慮各地經濟社會發展水平、區位和資源特點等因素，將能源和電力消費總量分解到各省（區、市），由省級人民政府負責落實。把能源消費總量控制目標落實情況納入各地經濟社會發展綜合評價考核體系，實施定期通報制度。

二、優化產業結構和布局

加快發展現代服務業，培育發展戰略性新興產業，改造提升傳統制造業。按照全國主體功能區定位，綜合考慮資源、環境、物流等因素，優先在中西部能源資源富集地區布局能源密集型產業，東部地區除利用進口優質能源資源外，從嚴控制新上能源密集型項目，促進能源密集型產業梯級有序轉移。

三、全面推進節能提效

把節能放在更加突出的位置。加強工業節能，以世界先進能效水平為目標，制定“領跑者”標準和政策，加快制修訂重點行業單位產品能耗限額強制性國家標準，加大淘汰落后產能力度，實施工業節能重點工程。加強建筑節能，推行綠色建筑標準、評價與標識，提高新建建筑能效水平，加快既有建筑和城市供暖管網節能改造，實行供熱計量收費和能耗定額管理，著力增加太陽能、地熱能等可再生能源在建筑用能中的比重，實行公共建筑能耗定額管理、能效公示、能源計量和能源審計制度。加強交通節能，加快發展水路、軌道和管道運輸，減少煤炭等大宗貨物公路長途運輸。大力發展公共交通。逐步實施世界先進水平的燃油經濟性限值標準，推廣節能和新能源交通工具。

四、著力加強用能管理

嚴格執行固定資產投資項目節能評估與審查制度。深入開展能源審計和能效水平對標活動，實行能源利用狀況報告制度，建立企業能源管理體系，實行萬家企業節能低碳行動，加快推行合同能源管理等市場化節能機制。鼓勵發展智能電網和分布式能源，推進節能發電調度，鼓勵余熱余壓綜合利用。加強能源需求側管理，開展電力需求側管理城市綜合試點，加強“能效電廠”示范和推廣。加大高效節能技術產品推廣力度，強化能效標識和節能產品認證制度，擴大節能產品政府采購，實施節能產品惠民工程。開展合理用能全民行動，倡導合理用能生活方式和消費模式。

第七節 深化能源體制機制改革

堅持社會主義市場經濟改革方向，按照遠近結合、標本兼治、統籌兼顧、突出重點的原則，抓緊制定和實施深化能源體制改革的指導意見，加快構建現代能源市場體系，著力化解重點領域和關鍵環節的突出矛盾，爭取盡快取得突破。

一、加快現代能源市場體系建設

科學界定競爭性和非競爭性業務，對可以實現有效競爭的業務引入市場競爭機制，積極培育市場競爭主體；對自然壟斷業務，加強監管，保障公平接入和普遍服務。加快國有能源企業改革，完善現代企業制度。完善區域性、全國性能源市場，積極發展現貨、長期合約、期貨等交易形式。

二、推進重點領域改革

（一）繼續深化電力體制改革。加快建立現代電力市場體系，穩步開展輸配分開試點，組建獨立電力交易機構，在區域及省級電網范圍內建立市場交易平臺，分批放開大用戶、獨立配售電企業與發電企業直接交易。改進發電調度方式，逐步增加經濟調度因素，為實行競價上網改革探索經驗。建立理順煤電關系的長效機制。按照基本公共服務均等化和現代企業制度要求，兼顧電力市場化改革方向，統籌推進農村電力體制改革。

（二）深化煤炭領域改革。完善行業管理體制，加強對煤炭資源勘探開發、生產經營等全過程的監督管理。國家統一管理煤炭一級探礦權市場，規范礦業權二級市場。完善煤炭與煤層氣協調開發機制。深化煤炭流通體制改革，實現重點合同煤和市場煤并軌，積極推行中長期合同，推進煤炭鐵路運力市場化配置，加快健全區域煤炭市場，逐步培育和建立全國煤炭交易市場，開展煤炭期貨交易試點。加快推進煤礦企業兼并重組，推行煤電運等一體化運營。

（三）推進石油天然氣領域改革。加強油氣礦業權監管，完善準入和退出機制。推進頁巖氣投資主體多元化，加強對頁巖氣勘探開發活動的監督管理。完善煉油加工產業市場準入制度，研究推動原油、成品油進口管理改革，形成有效競爭格局。加強油氣管網監管，穩步推動天然氣管網獨立運營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統一輸送。明確政府與企業油氣儲備應急義務和責任。

（四）推進可再生能源和分布式能源體制機制改革。研究建立水能資源開發權公平競爭、有償取得及利益合理分配機制，創新移民安置和生態補償機制。完善有利于可再生能源良性發展、分布式能源推廣應用的管理體制，促進形成可再生能源和分布式能源無歧視、無障礙并網新機制。探索建立可再生能源電力配額及交易制度和新增水電用電權跨省區交易機制。

三、完善能源價格機制

（一）理順電價機制。加快推進電價改革，逐步形成發電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制。加大對電網輸配業務及成本的監管，核定獨立輸配電價。改進水電、核電及可再生能源發電定價機制。推進銷售電價分類改革。大力推廣峰谷電價、季節電價、可中斷負荷電價等電價制度。推進工業用戶按產業政策實行差別化電價和超限額能耗懲罰性電價，實施并完善居民階梯電價制度。

（二）深化油氣價格改革。深化成品油價格市場化改革。深入推進天然氣價格改革，在總結廣東、廣西試點經驗的基礎上，建立反映資源稀缺程度和市場供求關系的天然氣價格形成機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關系，建立上下游價格合理傳導機制。研究推行天然氣季節性差價和可中斷氣價等差別性價格政策。頁巖氣出廠價格實行市場定價。

第八節 提升能源科技和裝備水平

按照創新機制、夯實基礎、超前部署、重點跨越的原則，以增強能源科技自主創新能力和提高能源裝備自主化水平為目標，加快構建重大技術研究、重大技術裝備、重大示范工程、技術創新平臺“四位一體”的能源科技裝備創新體系。

一、加快科技創新能力建設

（一）加強能源基礎科學研究。堅持政府在能源基礎科學研究中的主導地位，進一步優化配置能源科技資源，加大資金投入和政策扶持，建立一批國家工程技術研究中心、國家能源研發中心和重點實驗室。面向世界能源科技前沿和國家重大戰略需要，在地質、材料、環境、能源動力和信息與控制等基礎科學領域，超前部署一批對能源發展具有戰略先導性作用的前沿技術攻關項目，突破制約能源發展的核心技術、關鍵技術。

（二）推進先進適用技術研發應用。充分調動和發揮企業的主體作用，圍繞能源發展方式轉變和產業轉型升級，集聚優勢科研力量，加快先進適用技術研發，完善技術推廣應用體系。力爭在煤礦高效集約開采、頁巖氣等非常規油氣資源勘探開發、先進油氣儲運、高效清潔發電、新一代核電、海上風電、太陽能熱發電、大容量高效率遠距離輸電、大容量儲能等重點領域取得突破，達到或超過世界先進水平。

二、提高能源裝備自主化水平

加強對能源裝備產業的規劃引導，依托重點工程，加強技術攻關和綜合配套，建立健全能源裝備標準、檢測和認證體系，努力提高重大能源裝備設計、制造和系統集成能力。

三、實施重大科技示范工程

充分利用我國能源市場空間大、工程實踐機會多的優勢，加大資金、技術、政策扶持力度，以煤層氣開發利用、油氣資源高效開發、高效清潔發電、特高壓輸電、大規模間歇式發電并網、智能電網、多能互補利用、核燃料后處理等技術領域為重點，加快重大工程技術示范，促進科技成果盡快轉化為先進生產力。

第四章 保障措施

第二節 改進能源投資管理

一、理順能源投資及國有能源企業管理體制

堅持國有經濟在關系國家安全和國民經濟命脈的能源重點領域的主導地位。深化能源領域投資體制改革，加強規劃和產業政策對投資的引導和調節作用，簡化行政審批。完善國有能源企業考核評價機制。

二、鼓勵能源投資多元化

進一步放寬能源投融資準入限制，鼓勵民間資本進入法律法規未明確禁入的能源領域，鼓勵境外資本依照法律法規和外商投資產業政策參與能源領域投資，推進電網、油氣管網等基礎設施投資多元化。以煤層氣、頁巖氣、頁巖油等礦種區塊招標為突破口，允許符合條件的非國有資本進入，推動形成競爭性開發機制。規范流通市場秩序，穩步推進石油分銷市場開放。

第三節 強化能源行業管理

一、加強能源法制建設

加快推進能源法出臺，盡快完成煤炭法、電力法修訂，組織開展石油、天然氣、核能等領域的立法工作，擬定配套法規和規章，加強執法監督檢查。

二、完善能源標準和統計體系

加強能源行業技術、裝備、能效等標準體系建設，建立健全可再生能源和分布式能源發電并網標準。推進能源行業統計、監測、預測預警能力建設，建立信息共享平臺，構建有利于宏觀調控和行業管理的能源行業統計體系。

三、轉變能源管理方式

構建系統科學、層次清晰的能源戰略規劃和產業政策體系，完善實施監督和評估調整機制。對能源規劃、建設、生產、運營、消費等各環節實施全過程監管。建立能源基本公共服務新機制。