地方政府公共服務能力法治化的困境與路徑抉擇

胡業(yè)勛

（中共四川省委黨校 法學教研部，四川 成都 610072）

一、問題的提出：調(diào)研引發(fā)的思考

在對S省L市E縣的調(diào)研中，一個很小的事件引發(fā)了我們的思考。L市E縣的Y鄉(xiāng)處于E縣西南面，距縣城23.4公里，該鄉(xiāng)在E縣屬于中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在公共服務設(shè)施的建設(shè)上，根據(jù)上級的規(guī)定，建設(shè)了一個可容納百人的小學，但是平時來上課的學生只有二三十人，造成了公共服務產(chǎn)品的極大浪費。無獨有偶，在L市J縣進行調(diào)研時，也發(fā)現(xiàn)了很多公共服務設(shè)施存在浪費的現(xiàn)象。這并不是說兩個縣鄉(xiāng)的公共服務設(shè)施已經(jīng)相當完備，不需要進行建設(shè)，有些公共服務設(shè)施卻非常缺乏。例如，E縣的某旅游區(qū)，旅游資源相當豐富，溫泉資源相當豐富，還有成片的原始森林，這些旅游資源一旦開發(fā)，將極大的帶動該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。制約該旅游區(qū)發(fā)展的一個最大瓶頸就是道路，去旅游區(qū)的道路，路況一般，不適宜大規(guī)模的旅游，嚴重制約了該地區(qū)旅游資源的開發(fā)，成為該地區(qū)公共服務建設(shè)的重中之重，但由于資金缺乏，并沒有得到改善，也制約了該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

調(diào)研中的問題映射出我國當前公共服務能力存在的一些問題，首先，我國公共服務能力面臨著資金缺乏的困境。調(diào)研中，地方政府的某些領(lǐng)導普遍認為當前財政缺口大，需要加大財政支持的力度。其次，公共服務設(shè)施又面臨著被閑置的窘境。許多公共服務設(shè)施建成之后，并沒有投入使用，造成了公共服務資源的嚴重浪費。再次，公共服務績效評估機制的缺乏。正是由于缺乏這種公共服務的績效評估機制，造成了公共服務設(shè)施的建設(shè)唯政績論，沒有協(xié)調(diào)配合好各種公共服務設(shè)施的建設(shè)，民眾對涉及自身利益的建設(shè)也漠不關(guān)心。

二、公共服務能力的困境：對均等化觀念及政府職能理解的偏離

造成上述困境的根本原因，在我們看來，主要有以下幾個方面：

第一，對公共服務產(chǎn)品均等化的理解不足。公共服務均等化是一個與公平緊密相連的概念，它并非像其它許多經(jīng)濟名詞一樣是“舶來品”，而是我國實踐部門和理論部門在長期的理論、實踐工作中概括總結(jié)出來的一個具有本國特色的經(jīng)濟名詞。至今為止我國理論界對公共服務均等化的涵義尚未做出科學、全面的界定。公共服務均等化是由“公共服務”和“均等化”組成的一個復合詞。我們認為較為恰當?shù)睦斫馐牵骸肮卜站然侵刚捌涔藏斦椴煌婕瘓F、不同經(jīng)濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品與服務，具體包括收益分享、成本分擔、財力均衡等方面內(nèi)容。”可見，公共服務均等化的核心就是要對各主體提供一視同仁的公共產(chǎn)品與服務，但絕不可以將其理解為平均化。當前，在我國公共服務均等化問題上，最大的問題就是將均等化理解為平均化，而且是絕對的平均化。再加上中央政策和地方政策在信息傳遞上的不對稱，財政支付到地方，地方政府將財政絕對平均應用到相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。例如宜坪鄉(xiāng)某小學的建設(shè)，就是在響應九年義務教育的基礎(chǔ)上強行建設(shè)的，但全鄉(xiāng)的生源又相對較少，建設(shè)過程中如果考慮鄉(xiāng)情，在規(guī)模上會適當考慮，但按照均等化的要求，又必須如此建設(shè)。這就明顯是將公共服務產(chǎn)品均等化絕對化的表現(xiàn)。公共服務產(chǎn)品均等化是一個好東西，但對好東西吸納的過程中，要注意正確理解。公共服務產(chǎn)品均等化內(nèi)蘊著公平的問題，必然要遵循公平的基本理念，追求絕對的公平顯然是鏡花水月，不具有可操作性。公平的理念經(jīng)歷了由絕對公平到相對公平的過程，同樣公共服務產(chǎn)品均等化的踐行理應沿著從絕對均等化到相對均等化的道路進行，充分考慮各地方的具體情況，抓住重點需要建設(shè)的公共服務設(shè)施，才能克服由公共服務產(chǎn)品絕對均等化產(chǎn)生的問題。

第二，地方政府職能沒有合理的轉(zhuǎn)變。政府職能是指“政府行為的方向和基本任務”，它強調(diào)政府“需要干什么”、“應該干什么”的問題。按照當前政府職能轉(zhuǎn)變的基本趨勢，當前政府范式正由“完全管制型”向“大方面服務型”過渡，隨著政府職能的這種轉(zhuǎn)變，作為地方政府應該有憂患意識，作為我國整體服務型政府建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，其職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變成為構(gòu)建我國服務型政府建設(shè)的關(guān)鍵。這就要求地方政府轉(zhuǎn)變工作的內(nèi)容和重心，根據(jù)服務型政府的基本職能，重點搞好社會管理和提高公共服務能力。而提高政府公共服務能力的關(guān)鍵，在于如何強化其有效性，即提供公共產(chǎn)品和服務方面的效率。但從我國當前基層政府的實施狀況來看，職能的轉(zhuǎn)變?nèi)杂泻荛L的道路要走，地方政府的多數(shù)領(lǐng)導仍然將自己當成“掌舵者”，將公共服務的總體規(guī)劃都納入到自己理想的模式中，而疏于充分考慮本地區(qū)的基本情況，使得提升公共服務能力的效力成為空中樓閣。這種困境的根源在于，地方政府沒有充分和高品質(zhì)的公共服務供給，沒有積極回應地方多樣化和迅速增長的公共服務需求，缺乏“服務顧客”式的政府改革理念。因此地方政府不僅要充當公共服務的直接生產(chǎn)者，更應充當?shù)胤焦卜漳芰Φ拇龠M者，地方政府在充分利用政府、市場和社會等資源的基礎(chǔ)上，通過合理機制與渠道最大限度的整合各種資源，實現(xiàn)公共服務質(zhì)量的提升。

三、地方政府提升公共服務能力法治化的路徑選擇

在充分借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，我們認為，提升地方政府公共服務能力法治化的路徑主要從以下幾個方面推進：

第一，財政制度價值導向和行為導向的科學化，促進地方政府公共服務能力資金鏈的持續(xù)供給。公共服務能力需要充足的資金支持，有賴于國家公共財政的支持；但當前地方政府在建設(shè)公共服務設(shè)施上，資金缺口很大，這種財政支持力度不足的現(xiàn)象嚴重阻礙了公共服務能力的發(fā)展。對此，很多學者建議應進一步加大財政支持的力度，但從基層政府的財政支出來看，公共服務設(shè)施的建設(shè)在整個基層財政中占的比例很大，且有逐年增長的趨勢。為破解這種悖論，首先，需要優(yōu)化公共財政體制，合理配置財政資金。一方面，由于一些地方政府的領(lǐng)導在觀念上仍存在片面追求經(jīng)濟增長，將大量精力用于經(jīng)濟運行上，這種“經(jīng)濟增長萬能論”的主張，使得很多公共服務產(chǎn)品的供給成為了經(jīng)濟增長的附屬品。監(jiān)管機制的缺乏，造成一些官員依靠政績偏好來選擇城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相對而言，諸如社會保障、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等消耗較大但對經(jīng)濟增長短期內(nèi)沒有明顯效果，對政績評定無法立即見效的工程，往往在政府工作中被忽視。另一方面，頂著國家要求公共服務產(chǎn)品均等化的壓力，許多地方政府的領(lǐng)導對各種公共服務設(shè)施采取平均分配的辦法，將財政撥付到固定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，造成資源的嚴重浪費。可見，需要加大對公共服務產(chǎn)品的投入，同時，在公共服務設(shè)施投入上，要有針對性，著力對急需的公共服務產(chǎn)品進行建設(shè)。其次，合理處理好中央和地方公共服務事權(quán)的關(guān)系，將中央政策合理應用到地方政府的建設(shè)中，為地方政府公共服務能力提升奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。我國公共財政體制的重點仍是協(xié)調(diào)好中央和地方的事權(quán)與財權(quán)的關(guān)系，明確界定權(quán)責關(guān)系，增強地方政府公共服務能力。

第二，調(diào)整政府職能，完善基本公共服務的“多元化”的供給格局，充分調(diào)動地方政府公共服務的有效性，進一步提升地方政府公共服務的組織能力。從20世紀80年代以來，國內(nèi)外很多學者開始質(zhì)疑政府壟斷公共服務可以提升政府公共服務能力有效性的觀點，實踐中民眾要求加強與自己休戚相關(guān)的公共服務設(shè)施與政府疏于提供公共服務設(shè)施的矛盾，也逐漸顯現(xiàn)。這些有益的探索，理應給我們提升地方政府公共服務能力一些有益的啟發(fā)，長期以來，困擾中國公共服務能力提高的問題在于，政府財政是唯一的公共服務的供應主體，然而伴隨著市場經(jīng)濟的日益完善，民眾對公共服務產(chǎn)品的需求在急劇增加。這就造成了政府財政開支的擴大化，這就產(chǎn)生了日益增加的財政需求與有限的財政庫存之間的矛盾，尤其對地方政府而言，他們站在公共服務能力的最前線，更易于面臨財政困境，在調(diào)研中，這種困境顯得尤其突出。可見要加強政府職能的轉(zhuǎn)變，首先，需要提升地方政府開拓新資源、新途徑的能力。在公共服務的供給上，政府承擔的責任較為重要，其可以將行政、經(jīng)濟、文化等資源進行整合與配置，在這樣的基礎(chǔ)之上，完全可以建立多元的公共服務體系，即充分吸收社會各方面的力量，積極參與公共服務產(chǎn)品的提供上，改變政府主導的一元體系，共同服務廣大民眾多樣性與個性化的需求。為更好的構(gòu)建多元化的服務體系，可以充分的將第三部門、私營企業(yè)等擁有的資源整合進來，以進一步提升公共服務能力。在整合過程中，政府的職能不應成為完全的主導者，應著力加強引導作用，強化運行規(guī)則的合理化以及市場監(jiān)管的力度，同時，增強多元主體的競爭機制。國外的經(jīng)驗充分說明了發(fā)揮社會力量的效力，在實踐中，需要發(fā)揮社會組織的力量，通過市場之手的作用，來推動地方政府公共服務的質(zhì)量。同時，政府應當發(fā)揮自己監(jiān)管人的作用，加強社會組織的合理與合法運作。促使社會組織發(fā)揮自己的能動性，行使自己的選擇權(quán)，為更好的建設(shè)一個服務高效的公共服務體系，發(fā)揮自己的光和熱。其次，地方政府和民眾的良性互動，促進政府職能的有效運作。地方政府積極倡導多元主體的參與，將部分權(quán)利讓渡，使社會組織發(fā)揮自己的能力，增強民眾的參與意識，充分感知到自己是公共服務的收益者，強化了一種主人意識。當前，有些城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療服務等領(lǐng)域注入社會資本，公共服務體系的市場化軌跡已經(jīng)逐漸顯露。但鑒于我國的市場建設(shè)仍有較長的道路要走，有效承擔政府職能的公共服務能力仍不完善，大部分地方政府的領(lǐng)導仍然心存自己是主導這一理念，漠視民眾呼聲的現(xiàn)象仍然存在，很多時候地方政府更希望將多重事項大包大攬，未真正將服務型政府的思想落實到實處。因此，為提升公共服務能力，地方政府必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，使服務性政府不僅是一種空喊的口號，更是事關(guān)民生的頭等大事，如此，方能有效的提升公共服務的能力，推動市場化合理有序運作，促進市場健康發(fā)展，這是我國服務型政府建設(shè)的基本趨勢。

第三，構(gòu)建地方政府公共服務的績效評估機制。公共服務的績效評估是一個具有實證色彩的概念，涵括的范圍較廣，政治、經(jīng)濟、社會等評估因素都可以包括在內(nèi)。其中社會評估，尤其是民眾對地方政府的評估起著重要的作用。因為“公民作為地方政府的服務對象，與其他評估主體相比，對地方政府的績效則有著最直接、最真切的感受，公民參與是地方政府績效評估不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)”。當前公共服務的績效評估多成為地方政府領(lǐng)導政績工程的附屬品，建設(shè)大型公共服務建筑能夠體現(xiàn)領(lǐng)導的政績，造成財政支出的浪費，緊需的公共服務設(shè)施建設(shè)沒有資金的保障。可見，一個科學的公共服務的績效評估機制在提升地方政府公共服務能力上顯得特別重要。科學的公共服務的績效評估機制應考慮，首先具有合理性。合理性的標準體現(xiàn)在既要符合本地區(qū)的地情，又要充分考慮可承受力。其次，具有可操作性。指標的選取一定要具有可行性，不具有可操作性的指標往往起不到績效評估的效果。