當前建筑工程質量監督工作探討

孫 列

(寧波市建筑工程安全質量監督總站，浙江寧波 315000)

1 工程質量監督管理工作現狀

1.1 質量監督機構的成立、定位

改革開放后，經濟社會發展步入正軌，國家逐步確立工程建設“百年大計、質量第一”的基本方針。國務院于1984年頒發《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，提出在全國推行工程質量監督制度，由此掀開了由政府實施工程質量監管的歷史新篇章。

2000年原建設部頒布的《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》(建設部令第78號)將沿用十幾年的以質量監督機構為主的質量等級核驗制改為竣工驗收備案制，改變了以基礎、主體、竣工三步到位等級核定與巡回抽查相結合的工程質量監督運行方式，使質量監督機構的職能從以前對工程直接管理轉變成對工程建設程序合法性及參與各方責任主體的行為管理。2010年住建部發布的《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》(住建部2010年第5號令)將質量監督機構定性為建設主管部門所屬，并將建設主管部門和質量監督機構統稱為主管部門，進一步明確、提升了質量監督機構的執法地位。

1.2 監督工作成績斐然

住房和城鄉建設部副部長郭允沖在全國工程質量監督工作會議暨質量監督工作二十五周年總結表彰大會上指出:工程質量監管工作實施以來，伴隨著國家工程建設飛速發展、質量水平穩步提升、人民群眾居住條件不斷改善。大型基礎設施工程質量技術水平提高顯著，一般民用建筑工程質量處于受控狀態，住宅工程質量通病治理成效明顯，重大質量事故得到有效遏制，涌現出大批技術先進、質量精致的精品工程。以浙江省為例，在2004年～2011年全面實施工程建設質量監督管理的8年間，全省建筑施工企業創“錢江杯”近900項;創“魯班獎”57項，奪杯數名列全國前列。實踐證明，政府對工程質量實施監管，為確保工程建設質量和效益、遏制重大工程質量事故、保障國民經濟的持續健康快速發展發揮重要作用。

2 監督工作面臨的問題和形勢

2.1 執法地位、手段和法律責任尚不明確

盡管明確了工程質量監督是行政執法，但目前各地監督機構的性質普遍仍是具有獨立法人的事業單位，屬于委托執法，本身不是行政機關，沒有執法地位和獨立執法的資格，執法主體面臨沒有執法身份的尷尬，使監督機構開展工作時名不正、言不順，開展執法的效力大打折扣。發現質量問題，除了責令改正就是上報建設主管部門，一般沒有行政處罰權。

《中華人民共和國刑法》第九章對“瀆職罪”主體適用范圍的立法解釋，將受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員包含在內，因此受建設行政主管部門委托，僅有行政處罰建議權的事業編制的工程質量監督人員也要承擔行政人員的法律責任，顯然權責不一。

根據財政部、國家發改委《關于公布取消和停止征收100項行政事業性收費項目的通知》(財綜[2008]78號)文件規定，建設工程質量監督費已取消，由于執法地位尚未明確，使得質量監督機構工作經費不能按行政執法機構考慮，統一由同級財政預算予以保障，勢必影響管理隊伍的穩定和各項管理工作的正常開展。

2.2 社會輿論宣傳混淆工程質量責任主體

雖然監督模式將以質量監督機構為主的質量等級核驗制改為竣工驗收備案制，但新聞媒體和社會輿論缺乏專業深度和公正客觀的宣傳使廣大群眾對工程質量核驗制的觀念仍舊揮之不去。由于質量監督機構在項目監督完結后需向建設主管部門出具工程質量監督報告，社會輿論導向中“誰核定，誰負責”的原則又客觀上把工程質量監督機構作為工程質量的責任者之一，顛倒了市場經濟中產品的制造者對產品直接負責的規律。

2.3 監督力量與建設規模、技術要求不適應

近幾年，經濟發展水平較高城市的人均監督面積普遍已從20世紀90年代初的數萬平方米增加到當前的數十萬甚至數百萬平方米，監督人員緊缺問題相當突出。另一方面，監督機構、監督人員配備結構不合理，缺乏懂管理、法律、經濟、技術的復合型高級人才從事監督工作。力量的不足勢必影響監督力度和深度，削弱政府監督的有效性和權威性。

2.4 監督范圍過于狹窄、方式過于具體

《建設工程質量管理條例》將建設、勘察、設計、施工、工程監理單位歸為工程質量五方責任主體，而目前各地監督機構的工作重點主要體現在巡查制度和環節驗收監督的執行上，范圍主要局限在施工階段。未將監督關卡前置到勘察設計階段，不利于對工程建設事前事中事后全要素、全方位、全過程監督控制。另一方面，監督內容普遍做到三步到位，即地基基礎分部、主體結構分部、工程竣工驗收等三個環節監督人員必須到位監督檢查。這種過于微觀的監督模式限制監督方式創新、人員配置優化，影響監督工作的針對性和有效性，從而禁錮監督效率和效力提升。

2.5 建設市場發展不成熟，市場行為規范不到位

目前，建筑市場競爭過度、市場行為規范不到位，建設單位搞虛假招標，肆意壓低工程造價，隨意壓縮合理工期，甚至降低工程質量標準;勘察、設計、施工單位轉包、違法分包、掛靠現象普遍;監理、檢測單位惡性競爭，甚至突破法律法規底線，出具虛假報告、承接“賣章”項目。建筑市場環境污濁之氣不凈化，對工程建設造成嚴重質量隱患。

2.6 工程建設質量責任主體履職缺位

有的建設單位不履行法定質量管理的職責，有的勘察、設計和施工單位違反工程建設強制性標準，有的施工總承包企業質量管理存在漏洞，有的項目監理單位形同虛設。尤以建設單位質量責任落實不到位首當其沖，特別是住宅工程，開發商質量責任不明確、不落實，導致業主維權存在很大困難。質量監督機構每年面對的住宅質量投訴問題應接不暇，主要責任在于工程建設參與各方質量責任落實不到位，但質量監督機構卻承擔了部分失職甚至瀆職的責任。

3 解決當前存在問題的對策和建議

認真貫徹落實黨中央、國務院有關工程質量的一系列重大決策部署和指示精神，重點抓好建設工程質量監督工作的內外環境建設。

3.1 推進工程質量監督法規制度建設

1)目前，監督機構在對實體質量和質量行為進行監督執法時的主要依據是《建設工程質量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》和《工程建設標準強制性條文》，但前兩者分別只是國務院法規和部門規章，而強制性標準從嚴格意義上講更不是法，沒有法應具有的教育功能，不能對違反條文的行為進行處罰制裁。建議進一步完善我國工程建設技術法律體系，盡快修訂《建筑法》或制定《建設工程質量管理法》，將監督執法地位和執法依據上升到國家法律層面。

2)委托執法向授權執法轉變，將監督機構納入建設行政主管部門，成為直屬行政執法局(支隊)，監督機構具有執法地位和行政處罰權，獨立承擔法律后果順理成章。監督員可類似交警執法，現場直接對相關責任主體的違法違規行為給予授權范圍內的行政處罰，使后期質量缺陷的整改工作能切實到位，監督效力大大提升，執法效果立竿見影。

3)現階段工程質量監督費取消，行政執法地位尚未轉換到位，監督機構的日常人員辦公經費和監督檢測經費必須參照國家行政機關，由同級財政預算予以保障，確保監督隊伍穩定、人心穩定。

3.2 抓好隊伍建設，提高凝聚力和戰斗力

監督隊伍是實施工程質量監管的主體，監督隊伍的能力和素質，直接決定著監管工作的水平和成效。

1)加強對工程質量監督人員的教育培訓力度，特別強化對有關法律法規、技術標準、業務知識和專業技能的培訓，努力打造成復合型技術人才。

2)根據住建部《建設工程質量監督機構和人員考核管理辦法》(建質[2007]184號)要求，各地因地制宜制定、完善考核制度，并根據前期實施經驗，優化考核方案，確保監督機構主體資格、人員配備、辦公場所、儀器設備、管理制度等符合要求。對不符合考核要求的人員，不能獨立從事質量監督工作，確保監督執法的合法性、嚴肅性。

3)強化法治教育和廉政建設，以科學發展觀為指導，樹立監督與服務并舉的理念，造就一支業務精湛、行為規范、執法有力、廉潔奉公的高素質監管隊伍。

4)建立有效的激勵機制和政策，把知識豐富、水平高、能力強的專業人才吸引到監督管理工作崗位上來，調動專業人員從事監督管理工作的積極性和主動性。

3.3 創新監管方式方法，建立差異化監督模式

1)建立完善以不定期、不告知的稽查巡查為主要手段、以行政執法為基本特征、以行為監督為主要內容的工程質量監管新模式。質量監督員在現場不是質量缺陷的檢查者和質量責任的承擔者，而是對各方責任主體質量責任落實的監督者和違法違規行為的執法者，確保現場工程質量責任制和質量保證體系的建立、落實。2)根據工程類別、重要性，及工程參與單位的業績、信譽、質量保證能力等情況實施差異化監管，突出對質量管理較薄弱項目的監管，突出對重點工程和老百姓關注的民生工程的監管，突出對質量行為不規范和社會信用較差的責任主體的監管，將有限的監管力量用到最需要的地方。

3.4 加強支撐能力建設，規范工程建設市場環境

1)建立起有力的誠信激勵和失信懲戒機制，以法律規范約束建筑市場責任主體，使技術力量強、工程質量和市場信譽好的企業占據市場主導地位。

2)引導和支持建筑業企業向專業化、技術型方向發展，鼓勵工程總承包制，提倡設計與施工前后相承，實現相互滲透、集約資源、減少浪費，提高工程建設整體效益、技術水平和質量水平。

3)推進建筑業施工企業組織結構調整，建立以客戶為中心的服務模式和精細生產模式，增強企業活力和競爭力。

4)落實建設單位作為工程質量第一責任人應承擔的法律責任和義務，嚴格房地產開發企業資質評定工作，將資質晉升、降級與開發項目質量行為市場信用評價指標掛鉤。

5)探索實施工程質量保險制度，成立民間建筑質量問題評估賠償仲裁服務機構，改變目前房屋質量問題消費者“大鬧大賠、中鬧中賠、小鬧小賠、不鬧不賠”的無序狀態，減輕質量監督機構投入大量人力、物力，疲于處理質量投訴賠償糾紛的壓力。

[1] 繼往開來 銳意進取 努力開創工程質量監督管理工作新局面——住房和城鄉建設部副部長郭允沖在全國工程質量監督工作會議暨質量監督工作二十五周年總結表彰大會上的講話.2009年10月22日.

[2] 中華人民共和國國務院令第279號，建設工程質量管理條例[S].

[3] 住建部2010年第5號令，房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定[S].