代建項目的管理體會與思考

潘勇

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川成都 610072)

1 代建制概述

“代建制”通常是指針對政府投資的基礎性和公益性建設項目，通過招標的方式，委托專業化的工程項目管理公司代為建設直至交付使用的項目管理模式。它作為一種新型項目管理模式，從最初的試點到2004年9月國家發改委召開全國投資體制改革工作會議要求在全國范圍內逐步推廣“代建制”，其發展的歷史并不長。自政府投資項目引入工程代建制以來，無論是促進廉政建設、提高政府投資效益，還是規范建設項目科學管理等方面，均取得了較好的社會效益和經濟效益。

筆者通過參加我院某代建項目的管理工作，就項目代建制下代建方的角色定位、風險管理以及設計單位在代建市場中的優勢談一些認識和體會，對如何規范代建市場的有序發展和代建制目前存在的問題談一些不成熟的想法。

2 設計單位作為代建方的優勢

目前能夠承擔代建項目管理工作的單位有工程咨詢公司、招投標代理公司、設計院、監理公司、施工企業等。筆者作為此次代建管理的一名工程技術人員，深切體會到設計單位作為代建方參與代建項目管理擁有較大的行業和專業優勢。

(1)人才及技術優勢。

項目代建工作是一項綜合管理工程，它涉及項目前期工作、施工準備工作、項目實施、竣工驗收、項目后評價等各項工作，而項目前期工作對整個項目策劃來說是至關重要的。設計單位承擔代建，在前期工作策劃方面擁有行業優勢。

另外，設計單位經過多年的積累，擁有豐富的設計、招標、現場服務工程經驗;同時，我院近年來大力發展總承包業務，擁有一支涵蓋技術、經濟、管理等相關專業的高素質人才隊伍，這些軟實力均是設計院順利開展代建項目管理的有力保障。

例如:筆者所參加的某災后代建項目，涉及泥石流治理、房屋重建、庫區填高造地等單項工程，從接受業主的正式委托到組織監理單位、施工單位進場全面施工，時間僅5～6個月。在這種時間緊、任務重的情況下，我院充分利用設計單位專業齊全、兵多將廣的人才及技術優勢，組織和調配各種資源進行勘探、設計、分標策劃、招評標與定標、編制代建實施方案及代建管理制度等各項前期準備工作，最終按業主要求如期開工，短期內打贏了一場攻堅仗。不僅體現了我院的綜合實力，更是設計單位作為代建方的優勢展現，這是招投標代理公司、監理公司所難以比擬的。

(2)實行限額設計，有效控制投資。

由設計單位直接承擔代建單位的角色，將較大程度地改善工程設計人員偏重設計質量與功能，不注重設計對工程造價影響的現狀。在實施階段中推行限額設計，設計人員積極參與造價控制，與現場管理人員加強溝通，使設計方案不僅科學經濟，同時還具有可操作性，從而保證了實施階段工程概算不超過決策階段的投資估算。

例如:二蠻山抗滑樁實地放線后，有兩根樁位于基巖上、滑體之外，設代人員在經過驗算后及時作出了優化取消。1710 m 高程截水溝開挖后，部分段地質條件差，雨后經常垮塌，設代人員經現場查勘后，決定采用蓋板涵方案而放棄了原有的防護及支擋方案，既減少了運行中的安全風險，也節省了部分投資。排導槽擋墻基礎設計有埋深和地基承載力要求，現場開挖后，鈣化臺出露較早，設計人員經驗算后，在保證安全的前提下減少了部分擋墻埋深，既減少了開挖量，也節省了混凝土回填量，工程投資亦得到了控制。

(3)設計與項目管理無縫銜接，減少了索賠風險。

設計單位承擔代建，設代人員長駐現場，通過設計交底和現場指導，設計意圖在施工過程中得到了較好貫徹。同時，設計人員根據現場開挖和地質揭示情況對設計及時進行優化、變更，快速、公正地處理設計問題，實行“邊設計、邊施工”，從而改變了以前文件往來、變更效率低下、工地等圖紙及變更的弊端，有效地減少了施工單位因設計問題而導致的工期索賠風險。

3 代建方的角色認識和定位

在采用工程代建制的項目中，參與工程建設的主要主體有:項目法人、代建方、承包人、設計單位(有時包含在代建方內)和監理機構等，其中代建方在代建制項目的實施過程中占據主導地位。一般而言，代建方與設計單位、承包人之間的責、權、利的劃分比較清楚明了，而代建方與項目法人、監理機構之間的關系往往受到傳統項目管理模式的影響，對各自的角色定位不準、認識不清，進而給工程管理帶來諸多干擾和不便。因此，認識代建方與項目法人、監理機構之間的關系，有助于代建方的角色認識和定位以及工作開展。

(1)代建方與項目法人的關系。

在我國現行的建設管理制度下，代建制是對項目法人責任制的延伸和發展。因此，工程項目中代建方的工作內容仍屬項目法人監督和管理的范疇，代建方必須接受項目法人的監督和管理，代建合同的標的是為法人服務。

項目法人與代建方之間通過代建合同明確雙方的責、權、利，從而產生一種委托代理關系。在這種委托代理關系下，項目法人委托代建方對工程項目組織實施全過程或若干階段的管理和服務。項目業主需求的是代建方專業的工程管理技術、經驗和方法，而代建方則以提供這種專業化的服務來獲取代建服務費。

采用代建制的工程項目，項目法人仍然是項目核心，對整個項目全面負責。代建方是項目法人委托的工程項目管理人，在很大程度上代表項目法人的責任和利益:一方面要對工程項目組織實施管理，約束承包商的行為;另一方面要規范自己的行為，積極接受項目法人的監督和考核。但是，由于受傳統項目管理模式的影響，導致在實行代建的工程項目中，代建方在一定程度上定位模糊，其表現為:一方面是項目法人缺位下的盲動性。代建方大包大攬，在涉及工程重大決策問題上，不主動征求項目法人的意見和建議，超越代建合同權限行事;另一方面是對項目法人的盲從性。代建方對于項目法人的某些不合理要求唯唯諾諾，不能公正獨立地做出判斷和決策，從而損害國家及第三方的利益，違背了國家推行工程代建制度的初衷。因此，代建方要全面、正確地認識和理解與項目法人的關系，以合同為準繩，明確自身的責、權、利，提供讓業主滿意的服務。

(2)代建方與監理人的區別和關系。

工程代建制和建設工程監理從某種意義上講，均屬工程項目管理的范疇。工程代建管理的范圍比工程監理的廣。一般而言，對于實施代建制的工程，通常由代建方通過招標方式選擇施工監理，與監理人簽訂委托監理合同。因此，代建方與監理人是委托與被委托的關系，監理人在代建方授權范圍內開展工作，主要為代建方提供施工期間與承包人施工有關的一系列監督管理及服務工作，它的監督管理行為是對代建方管理行為的一種補充或輔助。在代建制模式下，監理人著重施工質量管理，代建方著重施工協調、投資和進度控制。

4 代建項目的風險管理

所謂風險是指客觀存在，但發生與否又不能確定的現象。代建單位作為企業，追求經濟利益最大化是其最終的目的。因此，風險管理的工作重點就是最大限度地降低各種風險或規避風險以獲取最大化的經濟利益。代建項目中代建單位面臨的風險主要有:

(1)政策法規風險。與項目相關的政策變動導致代建項目收益減少。

(2)不可抗力風險。是代建各方無法控制的、妨礙其履行義務的一些特殊事件造成的損失。

(3)合同管理風險。主要源于合同條款設計不嚴謹、代建人對合同理解不充分等。

舉例來說，如果災后代建項目代建合同中缺少“因業主工作或者是第三方影響造成工期延誤，導致代建單位的經濟損失如何賠付”條款，在實際管理過程中，由于業主征地不到位或不及時，移民阻工等造成工期嚴重滯后，代建管理開支遠超預期而索賠依據不足，將造成代建單位較大的損失。

(4)項目外部協調風險。主要包括征地搬遷、地下管線的拆遷、與當地政府和老百姓的協調等風險。對于此類風險，需要在簽訂合同時明確:外部協調工作由業主負責，代建人協助委托人處理相關事宜;如因外部協調的原因導致的各種損失由投資方負責補償。

舉例來說，該災后重建項目前期的主要風險是征地、受損房屋的拆除工作和補償標準，尤其是房屋拆除。因為拆除涉及到賠償、安置及社會穩定等一系列的社會問題，在政府有關部門強力介入和政策攻勢下，短期內迅速完成了房屋拆除工作，打開了工作局面，減少了對代建單位的風險沖擊。

(5)設計變更風險。主要是因勘測原因造成工程造價增加，使投資項目結算額高于概算額的風險。應在代建合同中簽訂相應的專項條款，將由于設計原因和勘測等原因造成的工程造價增加的風險進行合理轉移。

(6)物價上漲風險。主要是施工用主要材料價格發生大幅度上漲的風險。物價上漲風險對于代建方來說是一個較大的風險，直接影響到代建方按造價節余進行分成的代建管理收入。對于此類風險，應在合同中明確價格調整機制，規避物價上漲風險，保障參建各方利益。

(7)資金管理風險一方面來自業主，如業主審批延誤或者資金不足;另一方面來自代建人，代建人資金管理不善，控制不力都會帶來風險。

對于以上風險，筆者認為“大部分的風險，都可以在簽署代建合同時，通過明確各方的責、權、利來合理轉移或規避”。所以，合同管理是代建工作成功的基礎，也是代建工作的重中之重。

5 代建管理中有關問題的思考

(1)法律法規不健全。

目前，工程代建制還未形成統一的、具有可操作性的代建法律法規體系。由于沒有統一的法規依據，造成代建單位的職責、權力涉及范圍等不明確。同時，在項目建設過程中，業主對代建方指手畫腳，如此一來，代建單位成為了傳遞信息的“通訊員”，喪失了其對項目建設過程的管理職能。在某些工程建設過程中，扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發生，這對于代建制度的順利推行是十分不利的。

(2)國內代建起步時間較短，管理經驗有待提高。

代建制的實行及推廣時間較短，不同地區之間的代建管理方式也存在著地區差異性，因此，代建管理可以借鑒的經驗不是很多，況且我院開展代建項目管理業務也才剛剛起步。代建工作只能在管理中發現問題、解決問題，從中積累經驗和教訓，在以后的項目管理中加以完善。因此，對于在實際管理中暴露出來的一些問題，如管理模式、管理流程及制度的建立，代建合同范本的建立，同時，對設計工作的管理、對招標工作的管理等均有待完善。

(3)代建費偏低，制約了“代建制”制度的發展。

財政部【2002】394號文件規定建設單位管理費以批準的項目投資總概算為基數分檔累進計算，費率在0.1%～1.5%之間，而財政部［2004］300號文件又把代建制的取費定義為建設單位管理費。這些費率都是針對傳統意義上的建設單位制定的，取費偏低。不言而喻，這樣的取費不利于吸引、構建和培育高水平、高素質的代建隊伍。

為了激勵代建人，必須讓代建人擁有剩余索取權。財政部［2004］300號文件中規定了獎勵資金可從項目結余資金中開支，但是，節約費用的獎勵比例沒有具體規定。有的地方在代建管理暫行辦法中規定為結余資金的30%。另外，獎勵計算如果以批準的設計概算為基數，設計變更和材料漲價等引起的變化等也應在合同中明確，只有這樣，代建單位的利益才能得到最大保證，吸引更多的企業向代建方向發展。

(4)代建單位的管理水平及從業人員素質有待提高。

目前，代建單位多為原從事監理、設計、招標代理等咨詢行業，管理人才也大多脫胎于原有建設管理體制，其自身能力并沒有完全達到代建管理要求。為了做好代建工作，代建單位應注意培養既懂技術、經濟，又懂管理、法律的復合型人才。建立從業人員培訓機構，制定相應的人員聘用、考核激勵、培訓計劃，加大從業人員素質培養的力度，提高從業人員的綜合素質，增強企業的核心競爭力。

6 結語

隨著我國工程建設的日益發展，代建制的作用肯定會越來越受到重視。代建人應以做好出資人的“好管家”為宗旨，應與各方參加單位精細合作，完善管理模式，對工程項目的工期、投資等進行有效控制，共創精品工程，促進代建制模式健康發展。考慮到我院的優勢及特點，筆者認為:在我院業務轉型方面，拓展代建制項目管理也是一個不錯的選擇。

［1］張偉.政府投資項目代建制理論與實施［M］.北京:中國水利水電出版社，2008.

［2］成虎.工程項目管理(第2版)［M］.北京:中國建筑工業出版社，2001.

［3］王卓甫，簡迎輝.工程項目管理——模式及其創新［M］.北京:中國水利水電出版社，2006.