河道范圍內非常規水利資源管理問題

邊志勇

（河北省大清河河務管理處，河北 保定 071051）

1 河道范圍內非常規水利資源利用中的表象問題

1.1 河道范圍內土地資源利用

河道范圍內土地資源利用包括：①地表土地資源的利用，主要是利用河道土地資源種植、養殖及建設建筑物等；②地下砂石、礦產資源的利用，主要是利用河道土地資源開采砂石、淘金、取土等。

河道地表土地資源利用呈現的問題有：①在河道內種植（圍墾）高桿作物，甚至大片種植樹木、苗圃，對河道行洪構成極大威脅；②在河道內建設房屋、橋梁、道路、埋設管線、碼頭等固定設施，影響工程安全，妨礙行洪的問題。

河道地下土地資源利用呈現的主要問題是：①河道內不規范的超深超大砂（土）坑，影響河道、堤防安全；②砂石（土料）不規范的堆放，影響河道行洪斷面，嚴重時可改變洪水流向；③河道內淘金破壞生態環境，對河道內的植物是滅絕性的摧殘；④多部門管理問題，河道砂石開采涉及防洪管理、土地管理和礦產資源管理等幾個部門，在部分地方還存在多頭執法、多頭管理問題。

1.2 河道納污能力資源利用

河北省河道納污能力資源呈現的問題主要有：①大多數平原河道水資源長期處于超負荷狀態，水功能區水質遠遠達不到使用功能對水質的要求；②水資源嚴重短缺，河道長時間處于干涸狀態，生態用水十分緊張，導致“江河的合理流量”無法維持，水域重點污染物排放總量超過控制指標；③部門之間管理缺乏協調，環保部門對入河排污口水質監測與管理不力。

2 河道范圍內非常規水利資源利用深層次原因

河道管理范圍內土地的使用權屬不清，《土地管理法》第23條規定，在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍及蓄滯洪區內，土地利用應當符合江河、湖泊綜合治理和開發利用規劃，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。這與《水法》第37、38條規定是相適應的。《河北省水利工程管理條例》第23條規定，國家所有的水利工程管理范圍內屬于集體所有的土地，應當依法辦理土地征用手續；水利工程安全保護范圍內的土地，權屬不變，使用時不得危害水利工程安全。1991年省水利廳、省土地管理局《關于劃定水利工程管理范圍和安全保護范圍意見的報告》中規定，國家管理的水利工程，管理范圍以內的土地及土地上屬于國家建設的附著物屬全民所有；使用權屬工程管理單位，其他任何單位和個人不得侵占。安全保護范圍內的土地所有權、使用權不變，但管理部門對有礙工程安全的活動有監督、限制權，防汛搶險有臨時占地和使用權。

對河道管理范圍的界定是兩岸堤防之間的水域、屬于國家的沙洲、灘地、行洪區和兩岸堤防及護堤地。

依法解決河道管理范圍內屬于集體所有的土地征用問題是做好河道管理工作的法律基礎，其主要理由：

2.1 河道正常管理的法律要求

當前，河道管理范圍和安全保護范圍的劃分明確，但河道管理部門取得河道管理范圍土地使用證的尚不足20%，按照《河北省水利工程管理條例》第23條規定，還有絕大多數河道管理范圍內的土地沒有取得法律、法規要求的使用權。

2.2 保護相對人正常利益，建設和諧社會的需要

在土地使用權不清楚的情況下，一些河道管理范圍內的土地是老百姓的口糧田、致富基地，在如今市場經濟高度發展的社會背景下，為了追求收益的最大化，在集體分配的土地上進行開發、種植，其中包括難以管理的高桿作物種植、樹木種植、挖砂、取土、淘金等問題。一方面與《水法》相違背，另一方面又與相對人的切身利益相矛盾。利益沖突難免導致社會管理的不和諧因素。

2.3 國民經濟發展的需要

河道做為洪水的唯一出路，不徹底根治，存在嚴重安全隱患，對國民經濟和人民生命財產造成巨大威脅。對河道管理范圍內土地進行征用，這只是社會資金在國民經濟內部的再分配。河道管理上征用土地的資金是國民經濟發展的需要，應引以重視。

3 思路與對策

3.1 劃定河道管理范圍，明確河道管理部門職責

河道管理范圍不清是河道管理范圍內非常規水利資源管理難的直接原因。在《防洪規劃》確定的洪水標準內，盡快劃定各河道的治導線，以此為依據，劃定河道管理范圍，對涉及群眾正常利益的，要堅決予以賠償。在標準洪水內，要保證河道內的行洪安全，保證經濟社會的正常運行。

3.2 樹立資源有償使用的概念

河道內的土地、砂石礦產、納污能力都是珍貴的社會資源，目前，社會上對這些資源的占有和利用都是無償的，部分項目水利部門只是收取管理費，這些非常規資源的開發利用對河道防洪、水資源管理等構成巨大的代價，這些資源的無償利用是不符合市場經濟要求的。建議對河道管理范圍內的非常規水利資源建立有償使用機制，用市場調節的手段對河道進行依法管理。

［1］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國防洪法［Z］.1997.

［2］河北省水利廳水資源處.水資源保護工作手冊［Z］.2006.

［3］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國水法［Z］.2002.

［4］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國水污染防治法［Z］.2008.

［5］全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國土地管理法［Z］.1986.

［6］河北省人民代表大會常務委員會.河北省水利工程管理條例［Z］.1990.

［7］河北省水利廳，河北省土地管理局.關于劃定水利工程管理范圍和安全保護范圍意見的報告［R］.1991.