網(wǎng)格化社會管理與中國古代基層自治

文｜本刊記者 耿春雷

社區(qū)網(wǎng)格化管理是我國提出社會管理創(chuàng)新以來，在全國許多社區(qū)正在實(shí)踐的一種創(chuàng)新型管理模式。這種模式主要依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格。通過加強(qiáng)對單元網(wǎng)格的巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。

對于政府來說社區(qū)網(wǎng)格化管理最大的優(yōu)勢在于，政府能夠快速發(fā)現(xiàn)問題，加強(qiáng)了政府對城市的管理能力和處理問題的速度。現(xiàn)代化科學(xué)封閉的管理系統(tǒng)，不僅具有一整套規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程，而且發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、結(jié)案四個(gè)步驟形成一個(gè)閉環(huán)，可以將過去傳統(tǒng)、被動、定性和分散的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉飕F(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)的管理。這種模式雖然在一定程度上促進(jìn)了社會管理的進(jìn)步，但仍然有所不足。

網(wǎng)格劃分如何才能兼顧

我們知道街道辦事處是我國的基層行政單位，下轄若干社區(qū)居民委員會，或有極少數(shù)的行政村，這是基層群眾性自治組織。街道辦事處是市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會（例:經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會）的派出機(jī)關(guān)，受市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)，行使區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會賦予的職權(quán)。

因此對城市社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化劃分時(shí)，如果過大則與街道辦事處重合，創(chuàng)新意義無法凸顯。如果過小，則突破了過去行政區(qū)劃，把基層群眾自治的社區(qū)居委會變成了行政單位。況且中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)目前仍然不夠成熟，許多大城市如上海北京等還存在城中村、老舊化小區(qū)、CBD商圈等問題。網(wǎng)格劃分時(shí)，這些地區(qū)顯然無法與居民社區(qū)進(jìn)行同等劃分。

大量雇用網(wǎng)格員增加了行政成本

既然把城市劃分為數(shù)量一定的網(wǎng)格，那么這些網(wǎng)格就必須有人來管理。用誰來管理，怎么管理是網(wǎng)格化社區(qū)管理的重點(diǎn)內(nèi)容。

以創(chuàng)新社會管理經(jīng)典案例“一格四員”模式為例，此種模式在網(wǎng)格化里面配置四員:網(wǎng)格管理員（社區(qū)居委管理人員）、網(wǎng)格協(xié)管員（機(jī)關(guān)包片干部）、網(wǎng)格警務(wù)員（片警）、網(wǎng)格監(jiān)督員（老黨員、4050人員、人大代表等）。部分地區(qū)還在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)，增加了由社區(qū)工作者、低保戶、熱心公益事業(yè)的人員等組成的“六員”。

這種做法簡單來說就是，在原來街道辦事處的基礎(chǔ)上行政區(qū)劃進(jìn)一步細(xì)化。這就意味著國家要出更多的錢，雇傭更多的人員進(jìn)行更小范圍內(nèi)的行政管理，增加了行政成本。且不論這種做法的效果如何，只按照如此發(fā)展不僅與“高效率、低成本”的世界潮流相悖，也與中央一直裁減政府機(jī)構(gòu)、縮減行政成本相對。

北京師范大學(xué)某專家認(rèn)為，在政府管理上最怕的就是責(zé)任不明，協(xié)調(diào)不順。一個(gè)政策一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，一個(gè)事件又是一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，而機(jī)構(gòu)之間又不協(xié)調(diào)成為一體是不利于行政管理的。同樣人民大學(xué)的專家提倡，社區(qū)需要更多的自治，基層政府組織需要提供的是監(jiān)督和裁決，事事都管往往出現(xiàn)事事都不管的情況出現(xiàn)。

網(wǎng)格化管理有可能加大基層人員的工作壓力

過去街道辦事處雖然在名義上是基層的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上卻無法真正主導(dǎo)條線部門的行政行為。任何一個(gè)區(qū)級部門，都可以隨時(shí)向街道綜合治理辦公室安排工作任務(wù)。由于街道負(fù)擔(dān)過重，資源匱乏，自然將相當(dāng)多的行政工作往下轉(zhuǎn)移到居委會的身上。居民區(qū)層次承擔(dān)過多的行政負(fù)擔(dān)，從反恐到計(jì)劃生育，從統(tǒng)戰(zhàn)到公共安全，一切事務(wù)進(jìn)社區(qū)。

網(wǎng)格化社區(qū)管理除了快速反應(yīng)問題以外，另一個(gè)特點(diǎn)就是城市管理監(jiān)督中心和城市管理指揮中心兩軸分立。互相制約，互相促進(jìn)。這樣的制度，本來是為了應(yīng)對工作中，街道所能夠掌握的治理資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的問題，但實(shí)際上只解決區(qū)級部門盲目安排任務(wù)的問題，并未解決負(fù)擔(dān)過重的問題。

這是因?yàn)槿绻W(wǎng)格化劃分完畢，那么相應(yīng)的應(yīng)該取消基層的居委會和街道辦事處。不然基層人員既要管理好網(wǎng)格里的事，還要處理街道的事情，雙重身份任務(wù)更多。部分地區(qū)采用網(wǎng)格里只有一個(gè)網(wǎng)格員，運(yùn)用先進(jìn)的電子設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督，這樣規(guī)避上述問題但又增加了網(wǎng)格員如何與街道、居委會進(jìn)行協(xié)調(diào)工作的問題。

另一個(gè)方面，基層管理人員的構(gòu)成多是年齡偏大的中老年。撇開其自身能力問題不談，讓他們發(fā)揮余熱固然可以，但他們更應(yīng)該做的是安享晚年。網(wǎng)格化最需要的其實(shí)是具有專業(yè)技能的專業(yè)人才。然而我國的社區(qū)工作者和志愿者團(tuán)隊(duì)建設(shè)，剛剛經(jīng)歷了從無到有的階段，大量使用他們管理公共事務(wù)，仍力有所不逮。所以基礎(chǔ)人員的工作壓力仍需要進(jìn)一步減弱。

社會管理創(chuàng)新可參考古代中國基層自治

在記者看來網(wǎng)格化社區(qū)管理，與國民黨統(tǒng)治時(shí)期曾經(jīng)使用過的“保甲”制度非常相像。普通群眾可能以為“保甲”制度是反動的代名詞，這是因?yàn)檫@個(gè)制度身上有兩條非常不合時(shí)宜的規(guī)定:限制人口流動和連坐。剔除這兩條，我們便能發(fā)現(xiàn)此種方法仍有值得思考之處。

公共管理，說到底就是公共利益的調(diào)和。古代中國雖然經(jīng)歷了千年的君主世襲制度，但在基層一直不缺乏自治精神，甚至可以說基層自治一直是中國人民的傳統(tǒng)。古人常說“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，對于基層群眾而言，鄉(xiāng)里的族長和家法族規(guī)，比政府派來的一茬又一茬的縣官顯然更具有影響力。而這基層自治的基礎(chǔ)就是公共利益的調(diào)和。他們共同面臨著治安、鄰里糾紛、糧食生產(chǎn)等公共問題。

現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，宗法制在農(nóng)村雖然還有所存留，在城市卻早已解體。生產(chǎn)大隊(duì)退出歷史舞臺后，農(nóng)村的社會管理呈現(xiàn)出一種無序狀態(tài)。雖然參考西方，努力去發(fā)展個(gè)人，但缺乏一個(gè)有力核心，也不符合傳統(tǒng)中國人的習(xí)慣方式，古今無法有效銜接。因而農(nóng)村社會管理，最重要的是建立一個(gè)集體利益公共體，集體共同信奉的價(jià)值觀。

在城市中，由于血緣紐帶逐步瓦解，社區(qū)生活成為居民的基本方式。可以對照漢代的五家為“伍”，唐的四家為“鄰”，北宋十戶為一保，在社區(qū)里將具有共同利益的人家結(jié)成一體。如擁有共同樓道電梯的，共同擁有小區(qū)內(nèi)街道、花圃及公共設(shè)施的結(jié)成自治小組，再由這些小組組成整個(gè)小區(qū)的自治大組。而小區(qū)與小區(qū)之間，由街道編織組成街道辦事處。

中國是一個(gè)熟人社會，看重鄰里關(guān)系和家庭，西方則更注重個(gè)人的發(fā)展成長。盲目照搬西方社會管理模式，不僅會對中國人信仰產(chǎn)生沖擊，甚至?xí)麥缰袊詾橹袊嬖诘幕A(chǔ)。古代中國有許多優(yōu)秀的自治實(shí)踐，作為沿承先賢的后人，我們需要進(jìn)行更多的借鑒，從而形成具有中國特色的社會管理創(chuàng)新。