發展重點小城鎮推進農民就近就地市民化的探討

柳思維

（湖南商學院，湖南長沙410205）

黨的十八屆三中全會公報指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”在多年的城鎮化調研中，我深感實施農民就近就地市民化是推進新型城鎮化促進城鄉一體的客觀要求與戰略選擇。

一、 問題的提出

農村城鎮化的問題是我國20世紀70年代末從事經濟學研究時就關注的一個領域，這也和我的工作經歷有關。1970年秋，我從中國人民大學貿易經濟專業畢業后分配到湘西土家族苗族自治州民族貿易局工作，擔任辦公室綜合秘書，就與民族地區農村小集鎮結下了不解之緣。一方面，我相當多的時間是下到全州十個縣的農村城鎮做市場調查，湘西許多著名小城鎮也是我下去調查的地點，1970年8月份第一次調查就去了永順縣王村鎮，此外如永順縣萬坪鎮，龍山縣里耶鎮，花垣縣茶洞鎮，吉首乾州鎮、瀘溪縣浦市鎮，保靖縣遷陵鎮、大庸縣永定鎮、沅古坪鎮、桑植洪家關鎮、鳳凰縣阿拉鎮等一些著名小城鎮，尤其是1973年，組織上安排我去鳳凰縣阿拉區供銷社蹲點鍛煉，我在鳳凰縣阿拉鎮工作生活了整整一年，目睹了地處湘黔邊境上這一農村小城鎮的一幕又一幕，親身感受到小城鎮在農村經濟生活的重要作用。多年來我一直主張中國的城鎮化不但要關注大中城市的發展，更應注重發展農村重點小城鎮，推動與促進農民就地就近城鎮化。

1998年為了應對城鎮化的新階段到來，我申報了湖南省軟科學課題：“以縣城擴容提質為中心加快湖南農村城鎮化的研究”，課題獲得省科技廳立項同時納入當年湖南省各民主黨派參政議政重點調研課題，我和課題組的同志先后到益陽市赫山區的泉交河鎮、滄水鋪鎮，常德市安鄉縣城以及岳陽市湘陰縣、君山區、長沙市望城縣、湘潭市湘潭縣等地城鎮調查。在調查研究的基礎上，執筆撰寫了“以縣城擴容提質為重點加快我省農村城鎮化和農村人口非農化”的主題報告，調研報告初稿還得到了著名經濟學家原民盟中央副主席厲以寧教授、馮之浚教授的肯定和修改，報告中明確提出：“通過實地調查和研究我省城鎮化發展狀況，認為在近，中期應當由中小城鎮數量擴張轉到以縣城擴容和城鎮化建設質量升級為重點的發展模式上來。” 依據這一調研報告，在全省政協會上提交了“十五期間以縣城擴容提質為重點加快全省城鎮化”的提案，后來湖南省政府將這一建議納入到十五規劃中，當時的湖南省計劃委員會還專門來函對此提案予以肯定。

在主持湖南省關于以縣域擴容提質為重點加快農村城鎮化課題的同時，1999年我申報了“關于環洞庭湖地區農村小城鎮市場結構研究”的課題被國家社會規劃辦評審批準立項，使我對農村小城鎮的研究更加專門化和深入。其后，我在主持湖南省重大社科基金項目“湖南應對中部崛起的戰略與對策研究”中，重點將小城鎮發展納入到長株潭城市群戰略當中，作為專門論述，2005年我又主持了國家社科基金項目“關于城鄉統籌發展的研究”，提出將發展重點農村小城鎮作為城鄉統籌發展的空間節點，與城市化、工業化、農業現代化同步推進，課題結題評審為優秀，2008年我申報主持了湖南省重大社科基金招標項目課題“長株潭城市群建設中的城鄉統籌制度創新研究”，我帶領課題組同志，先后來到長沙縣的星沙鎮、榔梨鎮、黃興鎮、金井鎮等地調查，對重點小城鎮的發展及其在城鄉統籌中的重要作用有了更深的認識。完成這一課題后，2010年我又主持了湖南省社科基金重大項目委托課題“環洞庭湖區域城鎮化研究”。在此基礎上2010年我又以加快湖南城鎮化為題主持了湖南省政府參事調研課題，并在12月23日省政府召開的紀念湖南省參事室成立60周年座談會上以“提升湖南小城鎮化質量” 向原省長徐守盛、原常務副省長于來山、省委常委統戰部長李微微等省領導作了直接匯報，得到了省領導的肯定。

2012年我國城鎮化率為52.57%，湖南省城鎮化率達到46.65%，城鎮人口為3097.06萬人，比2011年增加122.44萬人，湖南城鎮化率仍低于全國平均水平5.92個百分點。要使全省城鎮化迅速趕上全國平均水平并能位居前列，一方面必須擴大全省現有29個大中小城市吸納本省農業轉移人口的能力，另一方面是重視全省71個縣城和幾百個重點農村小城鎮就近就地吸納農業轉移人口的能力。為此，7月份以來，我與李松齡參事、全德輝參事先后赴瀏陽市文家市鎮、大瑤鎮，長沙縣開慧鎮、寧鄉縣灰湯鎮對農民就近就地城鎮化情況進行了調查，并先后召開了縣市政府部門負責人座談會、鄉鎮負責人座談會、進鎮落戶的農民代表座談會。實踐表明，加快農村重點小城小城鎮發展推進農民就近就地市民化城鎮化也是加快城鎮化的有效途徑之一。

二、農民就近就地市民化的依據

農村勞動力轉移的空間特征來看，城鎮化可以簡單地劃分為就近就地城鎮化和遠程城鎮化這兩種模式，其中，就近就地城鎮化是指農村剩余勞動力選擇本地的小城鎮作為工作和落戶的主要目標。

1.農民就近就地市民化可以緩解“候鳥式”城鎮化帶來的交通擁堵效應

農民工大規模跨區域進入大城市的“候鳥型”城鎮化模式越來越引發出一系列難以根治的社會問題，大中城市公共基礎設施，特別是交通基礎設施的供給難以滿足迅速膨脹的城市人口，越來越多的城市采取汽車上牌限制、汽車上路限行等措施來應對。此外，每年春節前后的“春運難題”也與流動人口過度向東部沿海大城市集聚有著密切的聯系。近幾年由于我省城市建設及縣城和小城鎮擴容提質加快，農民工流動由省外為主轉向省內為主，2012年，全省流動到省外半年以上的人口為571.71萬人，省內流動人口為653.61萬人。這在一定程度上緩解了大城市及省際的交通擁堵。

2.農民就近就地市民化有利于城鄉統籌并促進城鄉一體化發展

實行就地就地城鎮化就是要大力改善農村小城鎮和當地的基礎設施、公用設施和社會發展條件，讓農民不離土、不離鄉也一樣可以享受城市的現代物質文明和精神文明，并努力提高自身素質，向現代市民轉變。近幾年來湖南長沙縣、望城區、瀏陽市正是通過加快重點小城鎮建設，努力實現城鄉基礎設施一體化、產業發展一體化、環境治理一體化、社會保障一體化、公共事業一體化，促進了農民就地城鎮化、城鄉居民待遇一體化、經濟發展一體化。

3.小城鎮在空間上遍布全國各地客觀上有利于方便農民就近就地市民化

從中部地區六省來看，建制小城鎮多達6000多個，連接廣大農村腹地。其中湖南省縣級城關鎮約在71個、建制鎮總體數量979個，但多數鎮“規模小、布局散、產業弱、設施差”的實際狀況沒有得到明顯的改善，小城鎮的發展潛力和吸納農業轉移人口的能力還很大。特別是一批重點小城鎮連接和輻射周邊廣闊的農村腹地，具有吸納當地農民的優勢與能力，有利于農民就地城鎮化，而這將極大緩解我國農村剩余勞動力的轉移。如瀏陽市大瑤鎮近年來不但每年吸納了本鎮轄區農民上萬人進鎮，還吸納了貴州、江西等地農民上萬人。

4.農民的鄉土情結有利于就近就地市民化

鄉情、親情和友情是中國傳統文化的重要組成部分，農民在春節、清明、端午、中秋等傳統節日習慣與家人團聚的親情偏好十分濃烈。這種親情鄉情結為農民就地城鎮化創造了非常好的條件，家鄉小城鎮建設得越好，就會吸引農民工落葉歸根返鄉創業和定居。我們到大瑤鎮、灰湯鎮、開慧鎮與進鎮落戶的農民工代表座談，普遍反映：家鄉小鎮建設好了，一般不會外去打工。

5.有利于促進農村社會和諧發展

農民“候鳥式”遠距離跨區域到大城市打工既給城市發展帶來許多新問題，更給農村社會發展帶來前所未有的新問題，不但使農村農業勞動力后繼無人、農業產業空心化，更造成農村社會發展不和諧，如“三留人員”即留守老人、留守婦女、留守兒童的權益受到侵害的問題，留守老人被虐待、留守婦女被性侵、留守兒童被拐賣等等，從某種角度看這種“候鳥式”的農民城鎮化造成夫妻分離、父子分離、家人離散，從心理上殘害了三代人的發展，犧牲了三代人的身心健康。而實行農民就地就近市民化就較好地解決了這一問題，可以做到三代人經常團聚，夫妻、父子互相關照，親朋戚友互動方便，減少和避免意外事故，促進農村和諧。

三、加快農民就近就地市民化的實施要點

要加快農民就近就地市民化，是一個系統工程，需要多方面協同努力，具體在實施過程中要認真注意以下幾點：

1.提高農民就近就地市民化認識，作為全省新型城鎮化戰略要點，納入省政府重要議事日程

思路決定出路，認識引導行動。特別是各級黨政領導要從謀劃新型城鎮化的戰略高度來提高農民就近就地市民化的認識。在加快大中城市建設和城市群發展的同時，應努力將農民就近就地市民化作為其中重要一環。城鎮化的核心和根本是農民的市民化，建議將農民就近就地市民化作為加快湖南省新型城鎮化戰略要點，納入省政府重要議事日程。同時在全省范圍內首先選擇和確定50個左右的農村重點小城鎮作為農民就近就地市民化第一批試點鎮，也作為省市主要領導帶頭抓新型城鎮化的聯系點，并抽派得力干部專人負責辦好試點，并給予專項資全、用地指標、產業項目等支持措施，試點取得經驗再予以推開。

2.從實際出發，科學規劃重點小城鎮發展

發展重點小城鎮要從因地制宜，科學規劃，不能盲目追求高起點、高標準。2012年8月長沙市委市政府宣布將用5年左右時間將長沙縣暮云鎮、望城銅官鎮、瀏陽市永安鎮、瀏陽市大瑤鎮、寧鄉縣灰湯鎮建為小城市的中心城鎮，通過5年左右的努力，使這五個小城市的人口規模達到10萬人以上，經濟總量達到100億元以上，財稅收入達到10億元以上。現在來看這一規劃在寧鄉灰湯鎮是難以實現的，規劃與現實差距太大。灰湯鎮盡管位于中國著名的長沙—花明樓—韶山這一紅色旅游線上，鎮內有豐富的地熱溫泉資源，但本該鎮轄6個行政村1個社區，鎮域總面積44.1平方千米，人口只有2.26萬人，現鎮區常住人口只有7800多人，全鎮2012年生產總值為6.6億元，工商稅收為4050萬元，要在5年內實現鎮區人口10萬人、經濟總量到100億元以上、財稅收入10億元以上，幾乎不可能。鎮區常住人口要達到10萬人，尤其難，即使全鎮現有全部農村人口都進鎮居住，也只有2萬多人，若把周邊偕樂橋鎮的3萬多農村人口和楓木橋鎮的2萬多農村人口全部遷入灰湯鎮也湊不到10萬人。因此重點小城鎮規劃要立足本地實際，不能盲目求大求高。

3.擴容提質，加大農村重點鎮的公共基礎設施建設，提高其就地消化和吸納本地農民的能力，提高其現代城鎮的功能與水平

瀏陽市大瑤鎮自20世紀90年代以來就一直重視基礎建設，目前是全省農村鄉鎮中唯一擁有繞城環線道路、最長最寬主鎮區大道、最大面積文化廣場（李畋廣場）、最長中國花炮文化步行和全省唯一中國花炮文化博物館等重大項目的鄉鎮，此外城鎮的綠化、亮化、美化、凈化及排污項目工程也位列全省農村鄉鎮前列，2012年城建投入2.6億元，城市擴容2平方千米，2013年將繼續投入10多億元建設26個重點項目。寧鄉縣灰湯鎮近幾年也投資10多億元加強城鎮基礎建設，從根本上改變了過去臟、亂、差的格局，一個山美水美城美的新灰湯鎮呈現在人們面前。大瑤鎮、灰湯鎮的經驗說明加大重點小城鎮基礎建設，提升農村重點小城鎮的質量和品位，就可以讓農民在充分享受生態文明同時，也就近就地分享現代城市的物質文明、精神文明。

4.加快農業與非農產業融合發展，引導中小城鎮產業結構升級

產業是農村城鎮化、農民市民化的基礎，有城無業，城鎮必然衰敗。就業是民生之首，就業崗位是產業發展提供的；農民就近就地城鎮化首先要能就近就地就業或創業。因此重點小城鎮要注重下氣力大力發展產業，要加快農業的商品化、專業化、機械化、現代化，要主動承接大中城市工業產業鏈條轉移項目配套項目，并發展符合兩型社會建設要求有資源優勢市場優勢的制造業項目；要大力發展城鎮服務業，包括批發、零售、物流、餐飲、酒店、修理、休閑等傳統服務業，更要大力發展金融、保險、信息、教肓培訓、管理咨詢、法律服務等新興服務業。產業發展更要注重發展特色產業。如花炮產業是瀏陽市大瑤鎮的傳統優勢產業，2010年起，大瑤開始推行花炮行業的“二次革命”，對全鎮80多家花炮企業實施提質增效。并建設了面積為0.7平方千米的瀏陽花炮材料制造基地（工業園），入園企業達20多家，全鎮形成了完整的花炮上下游產業鏈，成為全國花炮原輔材料集散中心。去年，大瑤完成財稅收入1.18億元，80%以上來自花炮產業。同時積極發展第三產業，五星級華天大酒店與通程商業廣場同時強勢進入長沙瀏陽大瑤鎮，2012年9月23日，3萬平方米的大瑤通程商業廣場盛大開幕，這也是湖南省首家鎮級市場最大的綜合型現代購物中心。2012年全鎮財政收入突破億元，實現工業總產值60.12億元；完成財政總收入1.3億元，人口達8.3萬人，城區面積6平方千米。 寧鄉縣灰湯鎮大打溫泉旅游這張特色產業牌，2008年以來旅游產業招商引資合同資金187.7億元，實際到位資金75.5億元，引進14個投資5億元以上旅游產業項目，接待床位達到5019個，2012年接待游客150萬人次，收入6億元，也為當地大量農民工創造了就業崗位。

四、實施農民就近就地城鎮化的政策創新

要促進農民就近就地市民化，還必須有配套的制度與政策創新，要按照黨的十八屆三中全會精神，加大制度創新，為使更多農民工就近就地市民化提供制度與政策支持。

1.加快戶籍制度改革

盡管全國有部分省已宣布在全省范圍內建立戶口一元化制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進城鄉人口自由流動，但戶籍制度改革仍是雷聲大雨點小。要加快戶籍制度改革，降低本地農民進入小城鎮的入戶條件，要以進鎮人口享受基本公共服務為主要內容，推進戶籍制度改革，加速本地農民市民化，合理引導農民入戶城鎮。農民工轉戶進鎮即平等享受城市居民的就業、養老、醫療、教育、住房等待遇。在戶籍制度改革的同時，還應配套土地、社保、教育、醫療等政策，建立健全失地農民社會保障機制，擴大養老保險覆蓋面，提高農村合作醫療門診報銷比例；實施農民工子女中小學免費教育、貧困家庭幼兒入園保育費減免和大學生獎助學政策。

2.加快農村土地流轉制度的改革

加快農村土地制度流轉，發展土地規模經營，讓農民從分散狹小僵化的土地使用權限制中解脫出來，是加快農民就近就地市民化的重要動力。根據各地試點經驗，農村集體土地使用權流轉有出租、租佃、入股、信托流轉等形式；此外對進入當地城鎮務工居住農民的自留地、宅基地流轉可采取變通辦法，既可發行內部“地票”流轉，也可允許進鎮農民在一定時期保留農村的“兩地”權益，不宜統一采用宅基地、自留地換住房的方法，但一定要堅持自愿轉讓原則。此外在加大農村危房改造力度的同時，可及時推進農村宅基地置換城鎮住房，引導農民集中安置，如湖南省沅江市草尾鎮和長沙縣開慧鎮已在這方面取得了明顯成效，可示范推廣。

3.加大農村人力資本投資

各級政府要加大對農村人力資本投資，引導傳統農民向現代化農民和市民轉換，通過各種專業職業培訓，使進鎮農民提高城鎮就業和創業能力，使其能在小城鎮從事農業現代化管理或鄉村旅游和農產品貿易等服務行業，是地方政府必須肩負的責任。

4.實施重點小城鎮建設金融支持政策

一方面要放寬重點小城鎮基礎建設項目、產業項目的貸款門檻，加大對小城鎮建設和發展的金融堅持。另一方面創新融資模式，學習推廣湖南“大漢經驗”，吸引城市民間資本參與重點小城鎮建設。同時也可打造重點小城鎮自身融資平臺，如湖南省瀏陽市大瑤鎮為突破資金瓶頸，探索鄉鎮建城模式，注冊資金5000萬元，成立瀏陽首家鄉鎮城建投資有限公司，采取以項目引進帶動城市基礎建設，以地生財、以財建鎮、市場運作、滾動發展方式經營城鎮，收效明顯。

5.允許和引導城市市民向農村小城鎮流動

隨著大中城市擁擠效應的出現，城市居民產生了向小城鎮遷移的逆城市化傾向，特別是老齡人出于尋求更接近自然的養老環境，對逆城市化的需求更為迫切。這對農村小城鎮的發展是有利的，如可以帶來更多建設資金、先進的城市文化等。但是這方面需求目前被戶籍、土地、社保等方面政策所限制。各級政府應該逐步開放農村土地市場，推進城鄉戶籍一體化和城鄉社保一體化，允許城市居民到就近農村建房、置業、休閑和養老，以順應逆城市化的歷史趨勢，更好促進農民就地城鎮化。

6.改革行政管理體制，擴權強鎮

我們在調查中，重點鎮的負責人反映要加快重點鎮的建設和發展，除了加大資金支持外，還應給重點鎮擴權。有的鎮長反映鎮一級政府承擔了所有基層政府的職能和責任，但卻沒有相應的職權，所有重要鎮級所、站 （如財政所、稅務所、國土所等）都是上級政府部門直管,鎮政府找上面審批多。特別是財權與事權不匹配，要爭取一點財政資金要反復到縣、市、省主管部門跑，最多一年要跑幾百次,甚至上千次。為此,我們建議一是對人口規模較大的農村重點小城鎮賦予縣級管理權限，對與小城鎮建設發展相關的審批權限原由縣(區、市)政府審批的下放到重點鎮鎮政府。二是建議省、市 （地級）政府下達給重點小城鎮建設發展項目、資金、土地指標等實行指標單列，直接到鎮，減少一道中轉環節，提高辦事效率。