基層社區治理視角下的基層體育社會團體發展研究

劉英奇，李繼東，季彥霞

（河北體育學院，石家莊 050041）

1 問題的提出

上世紀80年代，在體制改革特別是在政府職能轉變過程中，在政府積極鼓勵 “從部門管理轉向行業管理”的背景下，政府部門直接或間接地建立了很多體育社團。這些自上而下成立的體育社團與政府部門關系密切，在各類大型體育活動中發揮了重要作用，成為政府體育行政部門與職能機構的有力助手。它們具有典型的半官半民性，被認為是第二行政體系、國家行政體系的延伸，或者是國家行政的一部分，所以這些組織也往往被稱為半官辦的社團［1］。

上世紀90年代中后期，隨著我國政治經濟改革的深化，自由流動資源和自由活動空間進一步增加，為適應社會的多元化需求，自下而上成立的民間體育組織大量出現。這些團體成為群眾性體育活動的主要載體，在推動基層社會 （城市社區、農村）的體育發展中發揮了極其重要的作用。這些自發形成的基層體育社團和半官辦體育社團有本質上的區別，它們在組織、資金、人員上和政府沒有任何聯系，其存在和活動已經構成了一個相對獨立的社會自治領域。

目前，對于我國體育社團的研究，較多地集中于全國性和省市級別的半官辦體育社團，如一些學者對于我國全國性或省市級體育社團的發展現狀進行了調查［2－5］，也有對我國體育社團歷史發展的考察［6－7］，還有一些研究從非政府組織理論等視角對我國體育社團進行了分析，但研究對象都為正式注冊的半官辦社團［8－11］。少數研究對基層體育社團進行了調查分析，如人員構成、資金、活動范圍、發展中遇到的問題等［12－13］，這些調查對于深入了解基層體育社團提供了重要的基礎數據，但是對于基層體育社團的組織行為還缺乏進一步的分析。

總體而言，目前關于體育社團的研究中，一般理論問題研究較多，實證研究較少；對全國性和省市級體育社團研究得多，地方性體育社團研究得少；對正式注冊的半官辦社團的研究較多，對基層自發性的純民間社團的研究較少。目前的研究成果還很難從總體上反映基層體育社團的發展現狀。

本文以河北省基層體育社團為研究對象，將基層公共體育服務視為公共治理過程，通過對基層體育社團在基層公共治理過程中的組織行為進行考察，重點分析它們是如何構建自身合法性，考察它們與基層政府的關系及這種關系的形成。期望能夠為基層體育社團管理的政策研究提供依據，進而促進基層多元化公共體育服務體系的建設。

2 基層社區治理

治理理論于20世紀90年代初期在西方國家興起，現已逐漸成為社會管理與治理的一個重要理念和價值追求。“治理”指的是一種新的管理過程，強調的是政府與社會、公部門與私部門的一種互動協力關系。西方學者用 “地方治理”的概念來描述或解釋這種新的地方體制，并將此演變過程稱為 “從地方政府管理轉變為地方治理”。從實質上講，治理就是超越傳統的政府管理模式，重視非政府部門的作用［12］。

近些年，隨著國內民間社團的發展壯大，在農業、扶貧、司法、環境保護等領域都出現了民間社團 （非政府部門）與政府部門合作共同提供基層公共服務的例子，民間社團開始進入原來一直由政府控制的公共領域。在提供公共服務的過程中，民間社團與不同政府職能部門、商業組織、其他民間組織、個體參與者之間建立了新的互動關系，地方政府在治理過程中的角色職能開始出現一些明顯的轉變。

為基層民眾提供服務，是當前基層體育社團組織的一個重要職責。在基層公共體育服務這一個治理過程中，基層體育社團和基層政府同為治理的主要參與者，它們與其他參與者一起合作，共同為基層社區提供公共體育服務。基層體育社團和基層政府的關系是在治理過程中逐漸形成的，它們的關系對于治理成效有著重要影響。

3 基層體育社團的組織形態和內部結構

為了更好地理解基層體育社團的組織行為，本文需要先對基層體育社團的組織形態和內部組織結構進行考察。隨著社會經濟、文化的快速發展，基層體育社團的存在形式逐漸多樣化，比如街道社區體育組織、基層單位組織內部的職工體育協會、體育俱樂部、體育運動興趣團體等。依據社團的注冊形式，基層體育社團可以劃分為四種存在形態。

3.1 機關、企事業單位的內部團體

內部團體是為滿足單位組織的需求而建立的，成員也往往來自單位組織內部，比如職工體協。根據民政部頒發的《社會團體登記管理條例》，內部團體不是獨立的社會團體，其活動范圍需限制在單位內部。但是調查發現，不少內部團體不僅僅為內部成員提供服務，也面向社會提供服務。

大學生體育社團也可以歸為內部團體，該類團體盡管作為大學生體育協會的下級團體存在，但是它們都在大學團委或學生管理處等部門登記，并接受學校的直接管理和審查，為本校學生提供服務。近年來大量出現的城市社區體育協會，比如某社區老年人體育協會，僅僅為社區成員提供服務，也屬于內部團體。

3.2 合法注冊的社團組織的分支機構

與內部團體的存在形式不同，分支機構需要在民政部門登記注冊。相對于內部團體，多數分支機構的活動范圍、組織成員等都不甚明確。鄉鎮農民體協就是作為市縣級體協的分支機構存在的典型。

3.3 非正式團體

該類團體沒有掛靠到其他單位組織，實際上游離于國家的社團管理體制之外，多數晨晚健身團體都屬于這一類型。政府對于民間組織采取了較為嚴格的注冊管理政策。《社會團體登記管理條例》的核心是 “雙重管理”體制，即一個社會團體需要由登記管理機關和業務主管單位兩個政府部門來管理。社會團體的成立首先需要向業務主管單位提出籌備申請并經其審查通過后，才有資格向民政部門申請登記注冊。對于大多數自下而上成立的基層體育社團而言，因為缺乏和政府的聯系，很難找到業務主管單位，因此大多無法在民政部門登記注冊，從而只能以非正式團體的形式開展活動。

3.4 注冊為社會團體的基層體育社團

調查發現，一些基層體育社團得以在民政部門注冊，擁有社會團體的法人地位，但是這類的社會團體數量較少。一些氣功健身團體屬于該類。

調查顯示，大多數基層體育社團制定了書面的組織章程、宗旨，以及一些確保組織運作的規章制度。還有的組織創辦了用于傳播信息和內部交流的刊物，很多組織都建立了自己的網頁。可以說，多數基層體育社團都有一定程度的文牘化。但調查還發現，在實際運作過程中，多數團體以追求實用為目的，書面化了的規章制度并沒有能夠嚴格貫徹執行。對它們而言，一些規章制度雖然必不可少，但主要是設計給外人看的，而不是自己賴以遵從的。

在內部的組織結構上，多數組織，尤其是內部團體和分支機構，在形式上都呈現出與行政組織級別相對應的類科層化結構。但是，這些組織的內部運作中，雖然組織結構上存在分工，但是決策層、管理層、執行層之類的等級和層次不明顯，基本上不存在行政隸屬關系和上下等級制度［13］。

在考察基層社會團體時，應當更多地注意組織的功能結構，而不是形式上的組織結構。調查顯示，大多數基層體育社團內部關系呈現為同心圓結構，而不是由嚴格的上下級關系構成的金字塔型結構。組織的領導人和主要成員組成圓心；之外是由核心成員組成的中間層，比如辦公室工作人員、核心志愿者等；再之外是由一般會員構成的邊緣層。對成員的影響力、對組織的參與程度和所發揮的作用都是從圓心到中間層再到邊緣層依次降低。

4 基層體育社團合法性的構建

社會團體的合法性是指社團作為一個組織，由于其行為符合法律、道義，或者權威、制度看門人所制定的標準，而被人們、組織和政府部門所接受和認可進而能夠運作的狀態［1］。本文將合法性進一步細分為內部合法性和外部合法性，來分析基層體育社團合法性的構建過程。內部合法性指的是組織吸引和動員會員的參與與支持。如基層體育團體可以憑借領導人的個人魅力、活動的正當性、強調自身的公益性等來贏得成員的承認和認可，從而贏得實質上的內部合法性。外部合法性指的是社會團體吸引組織的外部因素，比如政府、組織外部的群眾、其他社會組織等的認可和支持。本文著重探討基層體育社團外部合法性的構建。

目前，國家權威在社會生活的方方面面還有著不可抗拒的巨大影響，相對于國家權威的承認和認可，社會的承認和認可被降低到了一個相對次要的層次上。因此，對中國的民間組織而言，賦予其合法性的主體不僅僅是社會和道義，更重要的是國家。社團往往通過尋求國家權威的支持和認可，來構建其外部合法性。

基層社會團體利用國家權威構建自身合法性的第一個途徑，是通過各種方法主動把自己納入國家行政體系，通過與國家行政體系發生一定關聯來從某種程度上合法化自己。這種情況下，社團合法化的根源在于某一級單位 （可以是行政單位、事業單位和其他的政府和準政府權力機構）的領導以某種方式 （允許、同意、支持或幫助）把自己的合法性讓渡或傳遞給民間社會團體［14］。比如，以分支機構和內部團體形式存在的基層體育社團就是通過其掛靠的國家正式法人組織（社團組織或者其他機關、事業單位）而獲得某種程度的合法性。

基層社會團體構建自身合法性的另一個途徑是利用國家權威及其符號。在中國目前的社會環境下，國家權威嚴重地個人化，政府官員的個人形象一定程度上替代了國家權威。調查顯示，很多基層體育社團通過邀請政府現任官員，或已經退職的前政府官員擔任名譽職務，或者邀請他們參加 （出席）自身舉辦的活動，來顯示組織獲得了國家權威某種程度上的認可。調查還發現，很多體育社團將社團領導人與政府官員的合影，以及官方媒體對本組織的報道張貼在辦公室的顯著位置，也是為了顯示自身的合法性。

此外，基層體育社團與基層政府部門合作，積極提供基層公共體育服務，或者參與政府主辦的公共體育活動，從而為組織自身或者組織的活動著上了一層 “政府參與，政府許可”的色彩。同政府行政權威綁在一起活動，可以獲得政府對其在該政府所管轄的行政領域內活動的授權，也是一種借助國家行政權威而獲得合法性的方式。

通過與國家及其符號發生一定聯系而獲取某種程度的政府支持，對于以非正式組織存在的基層體育社團更為重要，因為其本身無法正式注冊而獲得合法的法人地位，通過與國家權威發生聯系可以從一定程度上彌補自身法律程序上的缺失，穩定自身的合法性基礎。

5 基層體育社團與基層政府之間的資源互惠關系

根據資源依賴理論，組織間的關系會依各自的資源優勢或劣勢，進行各類資源的動態交易［1］。在基層公共體育服務的治理過程中，基層體育社團與基層政府之間就是這樣一種基于資源依賴的互惠關系。

基層體育社團和政府合作，除了可以彌補其合法性上的不足、獲得政府授權進入某一行政領域進行活動外，還可以獲得物質資源的支持。調查顯示，很多街道和社區都為轄區內的體育社團提供了辦公地點、活動場地和體育器材等。

對于基層政府而言，基層體育社團幫助解決了在提供公共體育服務中遇到的問題。改革開放后，單位的社會政治功能開始弱化，原來單位承擔的大量的社會職能開始逐步轉移給基層社區。但是由于基層政府體制內人力、物力等資源嚴重不足，無法提供包括公共體育服務在內的各類公益性服務，利用體制外資源就成了必然。而具有公益性、志愿性、非營利性等優勢的基層體育社團正好滿足了這樣的需求。通過基層社會團體，基層政府提高了自身的公共服務能力。

基層體育社團還可以幫助基層政府實現其治理目標，比如在構建和諧社會、推動基層社區精神文明建設的過程中，基層體育社團的社會性可以很好地加強社區居民之間的凝聚力。同時基層體育社團還可以成為聯系政府和群眾的橋梁，使弱化的基層政府的管理能力得到補充和強化。調查發現，很多社區在節假日慰問老年人的活動都是通過社區的老年人體育協會來組織實現的。基層體育社團在一定程度上延展了政府管理的范圍和深度，有利于基層社會的和諧治理。

總的來說，基層政府和基層體育社團之間形成了一種互利關系。但是，由于掌握的資源的重要程度和稀缺程度不同，建立在資源依賴基礎上的雙方關系存在權力上的不對等。基層政府在社區治理的各主體中占據強勢地位，社區治理的手段仍以基層政府單向的壟斷性、行政性方式為主。這是二者在互動關系中，地位不對稱、權力不均衡的主要原因。調查顯示，幾乎所有的社區體育社團的領導人都由社區領導擔任。

6 討論和建議

通過上面的分析可以發現，隨著經濟社會的快速發展，基層體育社團有了長足的進步，開始參與到基層公共體育服務領域，并與基層政府有了一定程度上的互動。但是由于自身能力不足、資金缺乏，以及較為嚴格的法律制度環境的限制，它們的獨立性還相對較差。同環境保護、扶貧等領域的民間團體相比，基層體育社團公共服務的參與力度較弱，受媒體和公眾關注的程度也明顯不足。

由于基層體育社團的政治不敏感性，以及具有提供公共服務的實際能力，基層政府對體育社團采取了較為寬容的態度。但是同時還需要看到，基層政府對民間體育組織的發展還不夠重視。一些基層政府的政策投入過度傾向于經濟領域，而忽略了對于文化體育事業的投入。另外，在公共體育服務領域，計劃經濟時代的管理制度仍然存在，對于大眾體育發展的支持力度還不夠。近年來，各地政府相繼推出了一系列扶持、強化基層體育社團發展的政策和措施，但是在具體政策實施、資金保障等方面還存在一些現實問題。

目前，宏觀的法律制度環境也不利于基層民間社團的發展。目前的較為嚴格的社會團體登記管理制度導致多數自下而上建立的民間體育社團無法注冊，獲得合法的法人地位。這嚴重制約了基層體育社團的發展，使它們在籌集資金、與其他組織合作、參與公共性體育活動方面受到了諸多限制。從長遠考慮，需要對于社團管理的法律制度環境進行改革，以進一步促進基層體育社團的發展。

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