芻議警察權管理

毛志斌

(河南警察學院，河南鄭州 450046)

國家層面上的警察權管理是治國理政的重要內容。在我國人民代表大會下的一府兩院政體中，作為最高權力機關的全國人民代表大會及其常委會行使對國家行政機關和司法機關的管理職能，而這種管理的實質就是對行政權和司法權的管理。警察權不同于一般的行政權，警察權管理的水平具有治國和法治的標志性意義。警察權有其自身的鮮明特征，警察權管理亦有其不同于其他行政權及司法權管理的特殊規律，對警察權管理的研究是十分必要且大有益處的。

一、警察權管理的基本內容

警察權管理本質上是權力設計問題，屬于中央事權，主要在國家層面施行。因此，警察權管理的基本內容包括權力邊界、權力運行和權力載體。

(一)職權授予

任何現代國家都不能沒有警察，而警察必須賦有職權，這是其履行職務的必要前提。對警察授予職權以一個國家的文化傳統尤其是法制文化傳統為基礎，受到國家政治體制的制約，也與國家的民主文明程度相聯系。但首先要解決分權還是集權這一原則問題。這是一個政治問題，與國家政治和法治建設目標密切相關。在整個國家權力架構中，警察權必須與相關權力保持協調，不能代替其他行政權，也不能僭越司法權。在國家職能與社會職能的劃界上，警察機關不能包攬應當由中介組織和商業組織承擔的職能，從而使警察權由國家向社會膨脹。在警察職權與公民人權的關系上，警察權只能保持維護公共秩序的必要限度，防止因警察權過于強大而擠壓個體公民人權的空間。新中國成立后相當長一段時期，我國警察享有極大權力且高度集中于公安一家。這固然有戰時公安的歷史延續和新生政權建立初期鞏固政權和維護治安的需要，同時也反映出這種權力設計濃重的計劃經濟色彩，以及民主和法治元素的相當缺乏。“文化大革命”時期更是一個極端的例證。一方面公安機關獨攬公檢法司所有權力，偵查、起訴、審判、執行一管到底;另一方面實行群眾專政，任何群眾組織都可以擅自對一位公民甚至領導人實行關押和刑訊。這種警察強權加暴民專政，將警察權濫用到了極致。

黨的十一屆三中全會以后，隨著改革開放的深入和社會主義民主法治建設的進步，以及市場經濟體制的逐步確立，我國警察權管理的水平也在不斷提高，其主要趨勢就是警察權的支解與讓渡。時至今日，警察權已被分配在公安、司法行政、國家安全、海關、鐵路、交通、民航、林業、證券以及法檢等十余個部門，大部分企業安保、司法鑒定、駕駛培訓、收容教育等原屬警察職權范圍的事項已經剝離，這已經呈現出社會主義法治國家的鮮明特征［1］。據我判斷，這一趨勢還將持續相當長的時間，警察權還將繼續濃縮并被分配到更多的部門。與此同時，近幾年來公安警察權得到顯著強化，主要特征是其各級主官行政層級的普遍提高。這與特定時期維護社會穩定的任務密切相關。這一現象需要引起高度關注并追蹤研究。

(二)運作機制

警察權只有通過一定的程序才能實現其權力設置目的。對警察權運行過程進行設計并實行嚴格監控，確保其健康高效，是警察權管理的重要內容。在警察權運作機制設計中，首先要從指導思想上解決是選擇當事人中心主義，還是選擇職權中心主義，抑或是二者兼顧，也就是要確立權利和權力的關系。這個指導思想是警察權運作機制的靈魂，對警察權運作機制的性質、構造、效率等產生決定性影響。英美法系等許多國家選擇了當事人中心主義，固然有效地保障了公民人權，但不少情況下又把當事人的權利強調至極端，也付出了效率上的巨大代價。一些專制國家采用苛酷的職權中心主義，當事人合法權利在強大的國家力量面前往往難以得到保障，還造成大量冤假錯案，有的還因此而喪失政權。從歷史經驗看，對警察權運行機制的設計無非把握好兩個原則:一是公平。就是在程序上形成參與者各方的平等博弈，尤其要注意保障當事人的合法權益。同時有必要安排外部力量適當介入，以加強對警察權的制衡與監督。關于警察權的擴張性與監督的必要性，恩格斯曾經有過精辟的論述。他說:“文明國家的一個最微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機關加在一起還要大的‘權威’，但是文明時代最有勢力的王公和最偉大的國家要人或統帥，也可能要羨慕最平凡的氏族首長所享有的，不是用強迫手段獲得的，無可爭辯的尊敬。”［2］因此，對以警察權為典型代表的公權力的有效監督成為文明時代各法治發達國家的重要制度性安排。二是效率。警察權畢竟屬于行政權，追求效率是其權力性質使然。警察權維護社會秩序的設權本意，也要求它在投入一定警務資源時盡快解決問題，而不允許或過度耗費資源，或由于問題久拖不決而對社會造成危害。警察權運作機制管理的最高境界，就是使這個機制同時實現公平和效率，達到二者的有機統一。在這方面，河南、大慶、太原等地的警務改革可以作為探索中的正面例證。

輕程序是中國封建法制文化的一個特征，也是維護封建專制統治的基本手段。人們說中國缺少法治傳統，主要的就是指缺少程序正義傳統。就警察權的運作狀況來看，輕程序現象至今依然嚴重存在。輕程序的癥結在國家管理層。從警察權管理角度講，警務工作輕程序的主要原因在于國家對警察權的運作機制缺乏應有重視和科學設計。我國憲法規定，法檢公三機關在辦理刑事案件中應當互相配合，互相制約。這是首次從憲法層面明確了法檢兩機關對公安刑事偵查權的監督制約職權。刑事訴訟法還規定了檢察機關對公安機關提請逮捕的案件進行審批和對整個偵查過程實行法律監督的職責。1990年實施的行政訴訟法，又把公安機關辦理的行政案件以法的形式納入人民法院的受案范圍，從而對公安行政執法權實行審判監督。刑事訴訟法、治安管理處罰法以及其他相關法律也分別對公安機關辦理刑事和行政案件的程序做出了相應規定。這便大體上勾畫出國家對警察權運作機制管理的基本思路，就是不斷強化對警察權的制衡。隨著我國社會主義民主和法治建設的逐步推進，這一趨勢仍將得以深化。

(三)資源配置

警務資源即通常所說的人財物是警察權的載體和保障，對警察權的實現程度關系緊要。因此，警察權管理理所當然地應將警務資源配置納入其中。法治國家都依據本國國情，對警察員額進行細致核定和嚴密管控，切實避免警察隊伍脹縮的隨意性。大陸法系國家多把警察編制管理劃為中央事權，實行嚴格管理。日本即使增加一個警察編制，也要經由國會討論批準。英國上個世紀八九十年代圍繞是否增加警察編制以控制治安惡化展開了激烈辯論，最后“無增長改善論”被決策者采納。警務部門要維護社會秩序，還必須有相應的經費保證。在眾多政府部門中，警務部門是花錢最多的部門之一。但是某一時期政府能夠投入到警務部門的經費并非隨意而為或無限增加的。在一定的經濟發展水平上，政府必須要考慮警務經費在其他行政經費、社會事業、基礎建設等所有政府開支中所占的比例。否則的話，則只能以最低穩定程度的社會秩序為底線，甚至以一定程度的秩序紊亂為代價。警察裝備也是如此，裝備愈先進固然警察權越強大，社會秩序也更可以得到有效維護。但政府的財政實力必須顧得過來，而且決不可以過度強行擠占其他政府開支項目來超前實現所謂的警務裝備現代化。在世界警務發展歷程中，對警務裝備的輕視忽視和警務裝備的超前消費都曾出現過，而且都異曲同工地導致了不良社會后果。

我國近三十年來對警務資源配置管理隨經濟社會的發展而不斷調整，總體上適應了市場經濟和民主法治建設的需要，亦有教訓值得汲取。比如上個世紀八九十年代的合同制民警和時至今日積累的大批非執法主體問題，就是正規警察編制不能及時增加而導致的畸形結果。再比如公安“三亂”問題，同樣是由于必要的經費得不到政府保障，為了維護正常的業務運轉不得已而為之。甚至后來針對公安收費罰款實行的“收支兩條線”辦法，都因其對收費罰款的政策性鼓勵受到詬病。警察裝備現代化是無可厚非的，但經濟并不發達的中小城市購置警用飛機，是否需要并且能夠養得起，似乎缺乏周密的論證。或者說多大規模的城市經濟達到何種水平才能配備警用飛機，是需要在慎重論證的基礎上進行科學決策的。我國是發展中國家，經濟實力非常有限，需要解決的民生問題繁重而艱巨，脫離這個國情而在警務資源配置上一味向發達國家追趕，是不合時宜的。

二、警察權管理的一般方法

警察權管理作為一種國家治理措施，具有宏觀性特點。因此，其管理方法也多屬抽象行為。

(一)立法管理

在法治國家，任何公權力都必須來源于法律授受，從而使其具備合法性基礎。通過立法對警察權實行管理，是國家警察權管理的最基本和最主要的方法。國家運用立法手段，確立警察在國家政治生活中的地位，規定警察的職務權限，設立警察執行職務的操作規程，并對警察權實現的相關條件保障加以明確。當然，國家在以法設權的同時，還要出臺相關法律，以法控權，并對因濫用警察權所造成的損害加以救濟。在這類法律中，有警察法體系中作為母法的人民警察法，有治安管理處罰法之類的警察執行職務法，有人民警察督察條例之類的警察救濟法。在有關警察和警務的立法中，一部分是諸如人民警察法、治安管理處罰法、道路交通安全法、槍支管理法、消防法等這樣的單獨立法，這些法律僅由人民警察遵照執行。另一部分是諸如刑法、刑訴法、行訴法、集會游行示威法、國家安全法、戒嚴法等一類的綜合立法，這類法律由包括警察機關在內的有關機關共同遵照執行。

應該說，國家運用立法手段管理警察權的意識相當明顯，警察立法工作抓得較緊。我國警察法體系框架基本形成，包括母法、組織法、職務法以及救濟法等各個方面的主要法律基本具備，隊伍建設和警務活動總體上已有法可依，但仍然存在不足。一是立法還不完備。例如，缺少警務程序法，使得警務工作中輕程序現象頑固存在;缺少警務保障法，導致不少地方的警務活動經費缺少可靠保障;缺少技術偵查法，使得秘密偵查中獲取的證據難以依法轉換成可以公開展示的定罪證明;缺少社會監督法，造成社會各界和人民群眾對警務活動的監督在一定程度上被虛置等等。二是有的法律立法質量不高。孟建柱同志強調，要堅持正確的立法指導思想，在提高立法質量上取得新進展。充分認識質量是法規的生命和靈魂，進一步提高立法質量［3］。然而，人民警察法就比較粗疏，一些應當由該法規定的重要內容被遺漏，應當做出細密規定的內容又過于籠統，缺乏可操作性。警銜條例從各個銜級的比例配置設計到職銜對應關系，特別是依據非警職務授予警銜，都不夠科學和合理。當然，這些問題也和立法的時代背景有關，我們也缺少足夠的警察立法經驗。三是法律修改工作步伐緩慢。既有法律中存在一些問題是正常的，作為立法工作重要內容的法律修改就是為解決這些問題而存在的。但是，對問題明顯的法律遲遲不能啟動修改程序，既影響法律的權威，也影響法律的實效。在警察權管理方面，這一問題倒是需要引起高度重視。

(二)政策管理

在我國，由社會轉型期的特殊國情所決定，政策措施仍然是警察權管理的重要手段。這主要表現在兩個方面。一是有的試驗性管理措施尚不成熟定型，需要一定時間的調整校正完善。對這些管理措施只能先以政策形式發布施行。比如說公安教育培訓模式、社區警務、虛擬社會管理等新興特殊行業管理等等。甚至公安領導體制也屬此類情況，究竟是否垂直領導，如果垂直的話垂直到哪一級，行業公安尤其是企業公安領導體制如何確定等，都處于研究摸索之中，只能以政策加以規范。二是有的事項依據目前國情立法條件尚不具備，只能以政策手段加以調整。立法需要經濟社會諸多方面因素的支撐，脫離現實可能超前立法并不可取。比如說警察員額編制，究竟警察占到多大比例才算科學合理，目前尚拿不出令人信服的算法和數字，況且國家經濟和社會事業又在快速發展，在這種情況下是難以像法治國家那樣以法案形式對警察員額加以具體規定的。又如警務經費保障，目前主要是需要和可能之間存在較大差距，經費管理使用效益較差，警務活動經費標準難以科學計算，勉強提出的標準亦相當粗放。因此，這方面的立法條件顯然不成熟，亦只能以政策加以調控。

政策的特點在于它的靈活性。從空間維度看，中國這么大，情況千差萬別，從警務資源、治安狀況到經濟社會發展水平都具有鮮明的地方特征。在堅持法制統一原則的同時運用靈活的政策手段，對沿海、中部、東北、西部等地區實行差異化管理，更能提高警察權管理的針對性和實效性，使警察權的配置更科學合理。從時間維度看，整個國家或某個地區的政治穩定和治安情勢是一個不斷變化的動態過程，不斷出現新的問題，呈現新的特點。警察權的僵硬行使難以適應不斷變化的客觀形勢的需要，還可能拖經濟社會發展的后腿。這種現象在我國改革開放至今的警務發展史上并不鮮見，戶口管理就是典型一例。其實，警察權在其基本內容恒定的前提下，它還是一種自由裁量權，在立法時就預設了輕重寬嚴的幅度。這也可以認為是法律給政策留下的空間，或者是法律與政策聯結的一個節點。這樣，政策對警察權的管理就有了合理性和可行性。從許多年來的實踐看，國家對警察權的政策管理在警務工作上是積極和卓有成效的，對警務資源的管理則比較薄弱，而薄弱的警務資源管理又反轉來影響了警務工作管理的實際效果。

(三)政治管理

政治工作是中國共產黨奪取政權和治理國家的傳統秘笈和有效手段，也是對警察權行使管理的一種重要方式。對警察權的政治管理首先體現在組織人事方面。比如，規定公安機關的行政首長由同級黨委常委或政府副職兼任，這即是對警察權大大的擴張和強化，為公安機關在復雜形勢下圓滿履行職責提供了有力保障。對警察權的政治管理還體現在監督制衡上，對政法各單位的執法活動進行監督，也是黨領導和管理政法工作的重要方式［4］。比如，紀律檢查部門主要負責人的派駐制度、每年進行的行風評議、不定期的巡視活動等。這是對警察權的運作狀況實施必要監控，防止其負面膨脹或消極作為。在公安機關經常不斷開展的思想教育活動也屬政治管理范疇。比如三項教育活動、貫徹落實“三個代表”活動、學習實踐科學發展觀活動等。這些活動主要是管方向和大局的，能夠確保警察權跟上時代步伐，不偏離黨和國家的中心工作。對公安機關的優秀代表和先進典型予以確認，并在國家層面上和全國范圍內宣傳推廣，也是對警察權進行政治管理的一種手段。通過對邱娥國、任長霞等英雄模范人物的宣傳表彰，既可以引領和教育廣大人民警察堅定政治信念，又可以鼓勵和鞭策廣大人民警察運用好手中的權力，還可以影響和說服廣大人民群眾擁護和支持人民警察這支隊伍。

對警察權的政治管理是一項十分重要的管理，鮮明體現了警察權管理的中國特色。首先，它解決的是警察權的性質問題。通過這項管理，可以確保警察權始終掌握在執政黨手中，為社會主義事業服務，為社會大眾服務。其次，它解決的是警察權素質問題。通過這項管理，可以確保警察權的健康和強大，始終具有蓬勃的生機和活力，能夠在任何情況下高效率地履行職責。再次，它解決的是警察權的用權基礎和外部環境問題。通過這項管理，可以提升警察權的社會地位和社會形象，有效增強警察權的社會動員能力，使警察權獲得必要的社會認可和社會支援，使警察權運行更加有力和順暢。我國警察權區別于其他國家警察權的一個重要特征是它的政黨屬性，我國的人民警察是中國共產黨領導下的一支重要執法力量，維護中國共產黨的執政地位是它的首要職責。這是對警察權實行政治管理的邏輯起點。

三、警察權管理的現實意義

如前所言，對警察權的管理是一種國家和政府行為，是國家領導集團治國理政的重要內容。因此，警察權管理的現實意義不容小覷。

(一)警察權管理體現國家性質和國家能力

憲法是我國治國理政的總章程，憲法所規定的我國的國體和政體，是警察權管理的基本依據。反過來說，警察權的管理必須體現我國的社會主義性質，遵循用權為民的憲法理念。這是警察權管理的政治意義和最高原則。警察權管理最重要的是政治管理，因為政治管理解決的是警察權的性質、原則、方向、品質以及當量等重大問題。而這些重大問題從根本上和實質上必須反映國家政權的性質和國家基本政治制度。否則的話，這項管理注定是危險的和失敗的。警察權管理既是國家諸多管理中一項最基本和最重要的管理，也是其他諸項國家管理的保障和后盾。因此，警察權管理既要與其他國家管理相融通協調，又要保持它的相對獨立和管理特色。從管理目標而言，既要保證警察權能夠在國家政治和社會生活中發揮應有職能作用，又要避免它對其他行政權甚至立法權、司法權的顯性或隱性擠壓，特別要防止警察權的過于弱小而危及政權穩固和過于強大而危害公民自由。從這個意義上講，對警察權的管理從一個側面體現了國家領導集團的治國能力。

(二)警察權管理體現國家的民主和法治水平

警察權是一種強力執法權，滲透于社會生活的各個方面和角落，與社會公眾的工作生活密切相關。任何一位公民，從出生、學習、工作、養老、死亡等各個節點，到家庭、單位、社會、出國等不同區域，都要和警察權如影相隨。因此，對警察權的授予是大有講究的，必須達到秩序與自由的衡平，必須追求在公平之上的效率，必須著眼于每位公民以人權為核心的各項基本權利的保障和實現。在法治國家里，警察權所維護的社會秩序，應當是生動活潑而非沉寂刻板的秩序，有時還可能是看上去似乎有些無序的秩序。在這個秩序中，社會公眾享有充分的思想表達和行為自由。警察權管理在經常情況下主要表現為對權力運行的監控。警察權很強大，而且就其性質而言又具有天然的主動性和擴張性。如果不加以嚴格監管，任其率性而為，則必然導致警察權侵犯公民人權的不良后果。因此，對警察權的管控必然成為警察權管理的一項基本的和重要的內容。建設法治國家也好，建設法治政府也好，加強對警察權的監督管理都是題中應有之義。警察權的體制框架如何設計，警察權的當量如何定位，它是否在法定程序上運行，能否受到有效的監督和救濟，社會公眾對它的評價高低，甚至國際社會對它的毀譽，這些也都從一個側面反映出國家法治所達到的高度。

(三)對警察權的管理體現出對警察權發展和運行規律的認識把握程度

警察權的發展和運行有其自身的內在規律，必須同一個國家的政治制度、經濟社會發展水平、法治建設狀況等相適應。只有這樣，它才能實現設權目的，對社會發展進步起到積極作用。就現代警察權發展規律來看，主要呈現兩大特征，一是警察權內容的支解與讓渡，二是警察權服務職能的拓展與強化。所謂警察權的支解與讓渡，就是隨著社會民主與法治的發展進步和市場經濟的逐步成熟，對警察權進行瘦身剔冗，把原本屬于警察機關的部分職責移交給社會民間，把與現代法治精神相悖的內容予以剔除。同時，把經過精煉的警察權分配到若干個政府部門甚至企事業組織，以防止一個或極少數政府部門獨攬警察權所造成的種種弊端。所謂警察權服務職能的拓展與強化，就是把原本屬于號召倡導而并不具備強制性質的許多服務社會和民眾的事項，設定為警察機關的法定職責，使其可以以警察權為手段，為社會和民眾提供更全面、更便捷、更有效的服務，增加政府公共服務的覆蓋面和執行力，提升政府在社會公眾中的滿意度和親和力，使社會公眾的生活質量更高，社會更和諧。就警察權的運行規律來看，亦呈現兩大特征，一是程序優先，二是有效監督。本質上還是一回事，就是對警察權嚴格管束，防止其脫軌出界。警察權是一種國家權力、行政權力，又以武力為手段，它的力量太過強大，稍有松懈，就容易侵犯公民自由和權益，造成不可挽回的政治損失和社會影響，嚴重的還可能危及政權的穩固。這和警察權的設權目的背道而馳，也和現代法治大相徑庭。這也就是對警察權嚴格管束的根本原因和社會共識。警察權發展和運行規律是客觀存在，國家、政府以及社會公民對這些規律的認識也需要不斷深化，而認識和把握的結果則為對警察權的管理提供了依據。

［1］毛志斌．警察權的支解與讓渡［J］．公安研究，2002，(10)．

［2］恩格斯．家庭、私有制和國家的起源［A］．馬克思恩格斯全集(第21 卷)［C］．北京:人民出版社，1965:195．

［3］孟建柱．努力提高立法質量 開創工作新局面［EB/OL］．http://www．jx．xinhuanet．com/ywdd/2004 － 04/03/content_1908873．htm．

［4］周永康．需對司法警察的職責權限進行調整和規范［EB/OL］．http://www．chinanews．com/fz/2011/07 － 15/3186680．shtml．