論北洋政府的警政建設及其特點

梁 翠

(中央司法警官學院，河北保定 071000)

中國近代警察制度是引進西方制度的產物。19世紀50年代，上海租界內的巡捕為出現在我國的最早的近代意義上的警察，為國人所贊揚和認可。19世紀末，鄭觀應、陳熾和胡禮垣等一批早期改良思想家開始呼吁清廷創建近代警察制度。1898年戊戌變法期間，黃遵憲在湖南長沙創辦的保衛局，一改舊時治安體制，成為中國警察機構的濫觴。隨著百日維新的失敗，保衛局遭裁撤，但清廷已無法遏制近代警察制度在中國生根發芽的勢頭。自1901年起，伴隨著官職改革的進行，清政府開始了自京師到地方、從地方自辦到中央統一規劃的警政建設。至清亡，清政府初步形成了以京師為中心，以地方為大面，延及鄉鎮的全國性警察網絡，中央相繼有巡警部、民政部，京師有內外城巡警總廳，省級有巡警道，地方有警察總局、警務局等機構，迥異于傳統治安體系的近代警察組織初步形成［1］。在清末政府初步創建警政的基礎上，北洋政府在袁世凱“劃一警制”思想的指導下，對中央和地方警政機構實施系統的調整和規制，建立和健全了警察制度，并在建設中形成了其時代特色。

一、北洋政府“劃一警制”的警政建設

在中央警政機構的設置上，北洋政府設內務部。內務部內設總務廳、警政司、民治司、職方司、土木司、禮俗司和衛生司。形式上，警政司與其他五司平行設置，但由于警政司所轄警政管理是內務部最基礎、最重要的職能，其他機構的管理職能需以社會治安管理為前提而展開，這就使得警政司的地位遠非其他五司可比。警政司為內務部下主管警政事務的機構，其并不能參與實際警務活動，也不能直接對地方各級警察機關發布指示或命令，其所做出的規劃和建議，還需上報內務部總長，由總長認可后，以總務部命令的形式行文。因此，內務部雖不像清末巡警部那樣職責單純，但當時仍是全國最高的警察機構。

在首都北京，一體的京師警察廳出現、步軍統領衙門瘋狂后而滅亡、京師軍警聯合公所從有到無，這就是民國初年的京師三大警察機構。較之清末的京師，警察隊伍更為擴大，系統更為嚴密。1913年初，京師內、外城巡警總廳在袁世凱的指示下合組為京師警察廳，隸屬于中央內務部，主管京師內的警察、衛生、消防等事宜，清末以來京師警察兩廳分立的形式告終。京師封建治安體系步軍統領衙門歷經辛亥革命的洗禮后，非但未被裁撤，反倒在袁世凱的呵護下煥發新的生機。步軍統領衙門直接聽命于袁世凱，與京師警察廳是平行的關系，而非隸屬關系。名義上，其掌管京師四郊的警備事務;實際上，領導者強化了其刺探情報和特務的職能，成為軍警特合一的機構，京師各地各界無不有其成員的加入。1924年10月，步軍統領衙門終遭馮玉祥裁撤，徹底退出歷史舞臺。京師軍警聯合會設立的誘因是1911年9月武昌起義爆發所引起的京師騷動，京城內人心不安，治安一片混亂，軍警沖突時有發生。為了協調軍警關系，時任民政大臣的趙秉鈞邀集京師內外巡警廳官員和駐京高級軍官共同成立此機構，后改名為軍警聯合公所。1913年7月，趙秉鈞因刺殺宋教仁案被免職，軍警聯合公所陷入癱瘓狀態。1914年5月，軍警聯合公所遭裁撤，其職能由法定的軍警會議行使［2］。

地方上，面對清廷留下來的警察機構編制各異、名稱雜亂的局面，北洋政府的首要任務是統一全國各地各級警政機構稱謂。1913年1月，北洋政府發布《劃一地方警察官廳組織令》，以實現地方警察機關在稱謂、組織和領導體制上的一致。北洋政府在省區設警務處，在省會和主要商埠置警察廳，并設警察局和縣警察所。在鄉村基層，對于保甲、地方保衛團和商團等傳統組織，北洋政府推行“警甲合一”的策略，對其進行規制，使其置于警察的控制之下，成為警察的輔助組織和力量。由此，一個體系更為完整、層次更為清晰的警察網絡形成［3］。

北洋政府“劃一警制”的警政建設，初衷雖是為了強化中央集權，但健全和發展了近代警察體系，確立了民國警察制度的基本體系和內容。比之清末政府的警政建設，其有著多方面的重大發展和進步之處。然受當局身份和統治思想的影響，其警政建設的局限性也顯而易見。

二、北洋政府警政建設發展和進步的體現

(一)建設的主動性

北洋政府建設的主動性，是相對于清末政府開創警政時的被動性而言的。維新變法期間，黃遵憲積極主動設立保衛局被清廷否定和裁撤。直到庚子事變后，迫于對內部人民日益嚴重的反抗行為和外部列強要求保護在華外國人士的人身、財產安全的壓力，清政府才下令實施新政以及創建警察制度。1902年，為了從列強手中收回天津和滿足列強不允許在天津租界20公里內駐扎軍隊的要求，袁世凱急中生智，用脫了軍裝、穿上警裝的北洋新軍在天津拉起一支警察隊伍，創辦警察機構。1905年，革命黨人吳樾在京師實施的爆炸行為深深觸動清廷，使其這才下令再成立巡警部，以加強京師治安，統一各省警政?？梢?，清末警政建設處處滲透著被動性［4］。對北洋政府來講，發展警察制度則是積極主動的。袁世凱一就任民國總統，就開始了對全國警政的整頓。1912年先后發布《政府改組令》、《各部官制通則》和《內務部通則》，把控了全國警政的中樞機構內務部。1913年初，改組京師警察廳。1913年、1914年和1915年先后發布了一系列警察機構組織法規，對地方警政進行整頓。袁死后，歷屆北洋政府統治者都把警政建設作為重要工作來抓，主動姿態顯而易見。和清末政府相比，北洋政府少了對警察制度的無知和畏懼，多了對警察制度的認可和利用，再加上袁世凱從清末新政開始積累的豐富的辦警經驗，使得北洋政府的警政建設游刃有余，成效顯著，主動姿態則是必然的。

(二)警察分工細化，警種多樣化

清末，根據警察活動的性質和作用，對警察進行了一定的分類，出現了行政警察、司法警察、高等警察、水上警察、鐵路警察、軍事警察和偵探警察等稱謂。清末警察分類的工作具有開創性，但分類安排卻是相當粗略的，比如對于“行政警察”這一大概念，其分類包括“風俗警察”、“消防警察”、“營業稽核警察”和“對待外國人之警察”，這顯然是不夠合理和不全面的。

北洋政府時期，政府文件中不再出現“行政警察”這樣籠統的稱謂。為適應形勢的發展，新設立了衛生警察、消防警察、礦業警察。衛生警察管理環境衛生、藥品管理、食品衛生和時疫防治等事務;消防警察是在清末設立消防部門的基礎上發展而來的;礦業警察建于1915年，初稱礦場警察。此外，北洋政府改組了清末政府設立的水上警察和鐵路警察。1913年2月發布《長江及其他水師改組令》，改水師為水上警察，設水上警察廳管轄。1915年3月又頒布《水上警察廳官制》，在瀕海、沿江、濱湖、通河的要沖之地，設置水上警察廳。鐵路警察的改組則經過了由分散管理到統一管理的過程。依據1912年8月公布的《交通部官制》的規定，中央交通部為總攬全國鐵路行政的領導機關，對鐵路實行集中統一的管理。在各地鐵路管理局的總務處下設警務科，負責全路警察事宜。1923年8月，交通部設立“辦理國內各鐵路一切警備事宜”的鐵路警備事務處，作為全國鐵路警察事務的最高領導機關。各國有鐵路管理局撤銷隸屬于總務處的警務科，設置與總務處平行的警察處。專業警察隊伍的組建，適應了形勢的發展，加強了警察的社會管理職能。

(三)警察法規更加充實

從清末政府創建警察制度之始，制定警察法規就是指示和向導。自1901年清政府下令創辦警政到1911年清政府滅亡的11年間，自中央到地方制定的形形色色的警察法律規范不下千件。北洋政府在繼承清末警察法規的基礎上進一步發展充實和梳理分類。其中，最重要和最明顯的是北洋政府《違警罰法》對《大清違警律》的繼受。1908年憲政編查館頒行的《大清違警律》，采納西方先進的理念和體例，系統地規定了違警處罰的原則、種類、等級和罪名，是我國近代第一部關于治安管理處罰的警察法規。民國初年，由于“數年以來，間有事實發生，為原有條文所不載，適用時致多困難”［5］，1915年，北洋政府以《大清違警律》為藍本進行修訂，頒行了《違警罰法》。

北洋政府的警察法規內容豐富，根據調整關系的不同，大致分為四類:一是關于警察機關的設置的組織法規，有《京師警察廳官制》、《地方警察官廳組織令》、《地方警察廳官制》、《地方警察局組織章程》、《縣警察所官制》和《縣警察隊章程》等二十余部;二是警務人員錄用、服制、培訓、獎懲和撫恤的章程與條例，有《招募巡警章程》、《警察官任用暫行辦法》、《警察服制令》、《警察學校組織令》、《各省警察傳習所章程》等十多部;三是調整警察機關日常活動的辦事規程和勤務人員勤務規例，有《京師警察廳辦事細則》、《勤務督察處辦事規則》、《京兆地方保衛團實施細則》、《尊重巡警品格辦法》、《鐵路警察服務規則》等十余部;四是治安管理法規，有《違令罰法》、《治安警察法》、《違警罰法》和《預戒法》等［6］。

(四)警察教育體系更加健全

1901年清政府在京師創辦警務學堂，聘請日本學者川島浪速為其監督，并頒行《警務學堂章程》，近代中國警察教育由此而始。袁世凱在保定、天津創建警察時，也相應創辦了保定警務學堂和天津警務學堂，后袁世凱又將保定學堂并入天津學堂，更名為北洋警務學堂，地方警察教育由此開始。1903年后，各省城基本都有自己的巡警學堂，以配合和支持本省的警政建設。有學者認為，“現代的警察與傳統的捕役最大的不同，即前者比后者受有良好的訓練與教育”［7］。可見，近代對警察教育的重視則是抓住了重點。

北洋政府也十分重視警察教育，認為“整理內治以警務為先”，而“振興警政以人才為亟”。在袁世凱劃一警制理念的指導下，“統一教育，集中警權”［8］，成為歷屆北洋政府推行警察教育的基本方針。1913年1月和3月，袁世凱先后發布《警察學校教務令》和《警察學校組織令》，開始對學堂多、系統亂的警察教育進行整頓，建立了高等、初等和特種警察教育三個層面的警察教育體系。

高等警察教育以培養高等警官為宗旨。1917年2月22日，北洋政府于北京設立警官高等學校。本學校的前身是北洋政府初期成立的內務部警察學校，它被視為北洋政府時期警察教育的最高學府。警官高等學校的學生來源為中學畢業生及同等學力者和警察行政長官推薦入學的現任警察官，學員在三年內必須完成法學概論、憲法、刑法和訴訟法等十九門法學和警察學課程。

初等警察教育又稱普通警察教育，任務主要是培訓普通的巡警，其教育場所一般稱為巡警教練所。1917年11月前，巡警教練所在縣一級設立，主要是針對在職巡警和新募巡警進行培訓。1917年11月后，除縣警察所設立教練所外，省會、商埠和各道的警察廳局也得在其所在地各設巡警教練所一處，其教育是將巡警的招募和訓練緊密聯系起來，主要是針對新募巡警的教育。

特種警察教育指的是警察師范教育，主要是為了培養從事警察教育的師資力量，其承載者為警察傳習所。內務部地方警察傳習所于1915年1月在北京設立，其學員由內務部、各省巡按使和京兆尹分別選送，要求是富于經驗的現任警職人員和曾修警法學科、熟悉地方情形的人員。學員畢業后被分配到各省設立的警察傳習所擔任教員，或者就任督察委員。1916年12月，僅舉辦一期的內務部地方警察傳習所隨學員畢業后即停辦。但在其停辦前，內務部于1916年11月頒行《各省警察傳習所章程》，要求各省在1917年7月以前設立警察傳習所。各省警察傳習所設于省會，直轄于各省警務處處長，未設警務處的，直轄于省長。傳習所主要以現任警佐及巡官為招收對象。學員畢業后，一般被分配到基層警察教練所擔任教職，或者出任督察委員?？梢?，北洋政府時期的警察師范教育也形成了從中央到地方、從地方到基層的系統體系，為警察教育事業輸送教育人才。

三、北洋政府警政建設的局限性——鎮壓性過重

北洋政府警政建設的鎮壓性過重，最為集中的表現是警察與軍隊和特務的緊密結合。中國傳統封建社會里軍警一體，抵御外侵和維護內部治安的兩大職能被多個部門分割，事無專屬，人無專職，十羊九牧，單個部門很難協調和兼顧兩大職能，常常顧此失彼。在內憂外患的政局之下，清末政府開始了11年創建近代警察制度的工作，路巡、河巡、馬巡、暗巡和消防警察等警種設立，西式警察裝備和統一服飾開始配備，初步實現了警務職能的區分，很大程度上改變了傳統軍警合一的模式，體現了時代的進步性。

然而，從袁世凱當政開始，歷屆北洋政府都把警察、軍隊和特務三者緊密地結合起來，軍警特相互配合，既分工又合作，以共同對付、鎮壓人民。在京師，除了步軍統領衙門這樣的警察和特務合一的機構外，袁世凱還一方面通過其心腹趙秉鈞設立軍警聯合公所以及隨后代之的軍警會議，把警察和軍隊緊密地結合起來;另一方面組建京畿軍政執法處、京師稽查處、拱衛軍司令部執法處等軍事特務機構，直接聽命于其本人。這些軍事特務機構各自豢養秘密偵探，擁有緝捕和處置特權，不受法律約束，為所欲為，和警察機關沆瀣一氣，狼狽為奸。地方上，一方面，往往仿京師軍警聯合公所，設立軍警督察處等軍警聯合機構;另一方面，各省會、重要商埠乃至縣級警察機關都紛紛設立了各種專業警察隊，如保安警察隊、警衛隊、偵緝隊等等，受本區最高警察長官直接指揮，執行某種特殊警察職能。

對于軍閥出身的北洋政府來說，軍警結合是必然的?？寇姍嗑鹑≌?，有軍權才有警權，警權就是換了裝的軍權。清末袁世凱創建天津警察之初即有此表征。1902年8月，八國聯軍交還天津，但是規定天津周圍二十里內不準中國軍隊駐扎。在此情形下，袁世凱將其訓練的新軍三千人改編為巡警，建立巡警總局，進駐天津及周圍地區，一方面維持天津治安，一方面通過軍事戒備，扼守京師門戶。袁世凱的這一舉措使外國駐華使領目瞪口呆，又無話可說，因為這是警察而不是軍隊，與《辛丑條約》的規定毫無沖突之處。然而這樣的做法既是美談，也是無奈。新軍與巡警職能混合、形異神同的本質也成為近代中國軍警糾結關系的肇始。還有就是警察的來源問題。從1924年8月1日公布的《警察官任用暫行辦法》的規定可以看出，北洋政府采用學歷和資歷并重的方針，但由于警察人才缺乏，使得具備軍校畢業和有務警經驗的軍職人員被招募入警，這無疑強化了軍警的關系。

北洋政府時期，其軍警特的緊密結合強化了大小軍閥專制的鎮壓力度。過重的鎮壓性，嚴重背離了近代警察國內服務民眾的職能，造成了惡劣的影響。軍警特鎮壓的首要對象是革命黨人和其他愛國民眾，他們不擇手段，殘暴異常。“二次革命”失敗后，袁世凱就宣布革命黨和愛國民眾為“亂黨”、“亂民”，動用軍警特任意捕殺。中國共產黨成立后，立即被北洋政府及其軍警特視為洪水猛獸，瘋狂地進行搜捕和鎮壓。北洋政府軍警特結合的手段深刻地影響了南京國民政府，后者軍警特的結合程度有過之而無不及。

［1］［4］梁翠．論清末政府的警政建設及其得失［J］．遼寧警專學報，2010，(2)．

［2］舊中國治安法規選編［Z］．北京:群眾出版社，1985:60～66．

［3］梁翠．論北洋政府“劃一警制”的舉措［J］．河南警察學院學報，2012，(1)．

［5］［8］韓延龍，蘇亦工等．中國近代警察史［M］．北京:社會科學文獻出版社，2001:413．

［6］楊玉環．論中國近代警察制度的形成［J］．社會科學輯刊，2006，(2)．

［7］王家倫．清末民初我國警察制度現代化的歷程(1901—1928)［M］．臺北:臺灣商務印書館，1984:10．