水電開發征地移民工作的思考

吳世勇

(雅礱江流域水電開發有限公司，四川成都 610051)

1 引言

應對氣候變化、實現節能減排，需要加快水電的開發。截至2012年底，中國水電裝機已達2.49億千瓦，年發電量8641億千瓦時，水電裝機容量和年發電量均居世界第一。按照規劃，到“十三五”末水電裝機將達到3.5億千瓦，中國水電正在經歷一個快速發展的時期。隨著電站向高壩大庫和西部腹心地帶推進，在技術難度不斷加大的同時，征地移民工作也日益復雜。征地移民是水電工程建設的重要組成部分，涉及政治、經濟、社會、人口、資源、環境、工程技術等諸多領域，是一項龐大的系統工程。據統計，新中國成立以來我國興建了各類型水庫8.7萬多座，共搬遷移民約1900萬人，其中農村移民占80%以上。我國征地移民工作從建國初期的重工程輕移民，到逐步規范和法制化，再到法律制度進一步配套完善，2006年國務院出臺《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第471號令)，印發《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發〔2006〕17號)文件，全面調整完善了移民政策法規。隨即修訂《水電工程建設征地移

民安置規劃設計規范》(DL/T5064—2007)，進一步完善和規范了征地移民相關政策和規劃要求。2012年2月國家發展改革委以《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》(發改能源［2012］293號)明確水電開發新方針。盡管如此，由于征地移民工作的長期性、艱巨性、復雜性，水電開發中征地移民安置工作面臨新的形勢和挑戰，目前仍然存在一系列問題。國家“十二五”規劃中提出，要在做好生態保護和征地移民的基礎上積極發展水電，征地移民工作已成為水電工程建設的制約因素之一。

2 面臨的主要問題

在國家的土地管理和移民管理政策與實踐中存在與水電開發特點和形勢不相適應的地方，帶來一系列問題，亟待完善。

2.1 移民“三原”原則在實際中執行難度大，面臨政策挑戰

《移民條例》第二十四條規定“工礦企業和交通、電力、電信、廣播電視等專項設施以及中小學的遷建或者復建，應當按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償”，這就是普遍采用的“三原”原則，但在移民安置規劃和移民實施過程中，部分地方政府認為“三原”原則沒有考慮地方經濟發展，工作協調難度極大，并且地方政府的利益訴求與實際差距往往較大，如等外公路或四級單車道想提高到二級、三級公路，泥結碎石路面想提高到瀝青路面或混凝土路面等。項目業主在編制移民安置大綱和移民安置規劃時常常因為“三原”原則問題與地方政府達不成共識，規劃成果一推再推，最后一般采取各方互相讓步的方式進行解決。實際上在《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》(DL/T5064－2007)中已經明確“原標準、原規模低于國家規定范圍的下限的，從國家規定范圍的下限建設;原標準、原規模高于國家規定范圍的上限的，從國家規定范圍的上限建設;原標準、原規模在國家規定范圍內的，按照原標準、原規模建設”，原來不符合標準，等級較低的公路、集鎮、學校等都會按照新的國家標準進行規劃設計和實施，但部分地方政府想盡快更好地發展，總希望規劃得更美更好，一步到位，努力爭取更多的投資，這超出了國家移民政策的規定。

2.2 移民安置規劃執行過程中設計變更頻繁

國家高度重視移民安置規劃大綱和移民安置規劃的編制工作。《移民條例》規定要充分論證安置環境容量，多次廣泛征求移民群眾的意見，要各級政府對規劃方案進行行政認可，以確保移民安置規劃的科學性、合理性和可操作性。但在實際實施過程中，經過層層審查認可的移民安置規劃方案時常得不到執行，設計變更一再發生，從移民安置點的變化，到集鎮遷建規模，再到專業項目復建方案，許多項目要發生變更甚至是多次變更。因時間的推移發生物價水平的變化而增加部分投資是必要的，但個別移民安置點地點偏遠、基礎條件差而強行建設則顯得不盡合理。不斷發生設計變更的結果使得移民安置進度緩慢，移民規劃投資一超再超。

2.3 水電工程搶建搶種搶栽現象嚴重

許多水電開發項目在省政府下達“封庫令”前后出現較大規模的搶建搶種搶栽現象，給實物指標調查工作帶來巨大困難，也對維護庫區“公正公平”制造了障礙。究其原因，一是“封庫令”下達時間太長，程序復雜，從水庫正常蓄水位審定到下達“封庫令”再到實物指標調查往往需要一至三年時間，給部分不法分子提供了搶建的機會，有獲得信息和搶建搶種搶栽的充足時間。個別已獲得非法利益的案例，在移民群眾中產生了非常惡劣的影響;二是個別地方政府法律意識淡薄，把關不嚴，甚至放寬突擊建房、分戶的手續，使之合法化，個別地方政府的寬容或縱容使得搶建搶種搶栽得到擴大和普及;三是少部分基層干部和工作人員陷入非法利益格局，借移民之機謀取不正當得利，由于他們身陷其中，制止搶建搶種搶栽的力度大大降低，甚至誘使移民群眾跟隨他們進行搶建搶種搶栽。

實際上部分地方政府忽視甚至縱容搶建搶種搶栽現象并不能解決移民搬遷安置難的問題，項目業主增加了投資也不能得到移民群眾的理解和支持，相反因為有了不公正不公平，會給移民工作帶來無窮的后患。一些移民群眾互相攀比，互相指責，拒絕調查和搬遷;一些移民群眾到處上訪要求平衡實物指標和補償費用，使得移民工作產生更多的矛盾和問題，增大了處理難度，甚至會成為社會穩定的隱患。

2.4 主體設計單位參與移民工程施工建設(代建)帶來投資失控風險

目前征地移民工作中出現了個別主體設計單位到水電工程所在地總承包移民工程現象，如公路復建、防護工程、水庫灌溉工程等。《國家能源局關于加強水電建設管理的通知》(國能新能〔2011〕156號)文規定“積極探索和試點推廣移民工程項目由項目法人、主體設計單位等有社會責任的企業代建和總承包等多種形式”，是要求項目法人代建移民工程，主體設計單位負責全過程規劃和設計。出現主體設計單位承建移民工程現象可能會產生負面作用，個別地方政府出于經濟利益追求可能會聯合主體設計單位夸大移民工程的作用，進行超規模、超功能設計，待國家或省級部門審批后再調整規劃，達到地方政府、主體設計單位互利互惠的目的，其結果時導致無謂的投資增加。

2.5 移民投資大幅增長

受國家政策影響，建設征地及水庫淹沒處理補償投資風險很大。自2006年以來，國家及地方出臺了系列相關政策，就征地移民補償倍數、產值標準以及耕地占用稅繳納范圍和繳稅標準作了大幅調整，使移民投資成倍或數倍增加，特別是近年一些省份(云南、四川等)耕地占用稅征收標準一再提高，使部分工程稅費以十倍以上甚至幾十倍的倍率增加，造成土地使用稅費過重而未直接用于庫區移民民生;同時個別地方諸多不合理需求如巧立名目的工作經費、協調經費、配合費、贊助、援建、救濟費，以及以移民為借口搭順風車的助學、修路、送電、引水等所謂社會公益項目等等，對移民投資也產生了一定影響。這些現象導致移民投資大幅增加，嚴重制約了水電工程的可持續發展，也損害了地方和庫區移民的長遠利益。

2.6 現有土地管理制度難以適應水電的發展

現有土地報批程序包括土地預審、報批和登記等。大型水電工程通常地處偏遠，交通通訊等均較為困難，在主體開工前需要較長的籌建時間。國家能源局為了籌建的開展，采取了“路條”;環保部開展了三通一平工程的評估;但國土方面沒有提供相應的政策，使項目籌建十分困難。另外，土地目前的預審文件有效期為兩年，由于大型水電項目核準程序十分復雜，周期長，通常會遇到項目還未核準，土地預審文件已過期的情況，帶來問題。同時水電在核準前通常已完成籌建，核準即具備開工條件。但按土地政策，核準后再辦理土地報批，帶來水電開工的兩難境地。

2.7 庫區基金征收后不能主要用于水庫自身，帶來后扶困難

為了做好水庫移民后期扶持，按現有政策，每度電征收8厘錢用于后扶。一個大型水電站如一年發電100億度，則上交8000萬元后扶資金。但水庫庫區基金征收后，一般由省財政廳或移民局用于全省統籌，根據項目的輕重緩急，安排各年實施的項目和分配資金，很難主要用于繳費電站自身的庫區移民。大部分的水電工程都遇到了發電以后且上交巨額后扶基金后，還要不斷出資解決移民遺留問題的難題。

3 建議

為了促進水電的健康發展，針對出現的問題，提出如下建議:

(1)建議國家層面強力協調，嚴格遵守移民政策規定的“三原”原則，有序開展水電工程移民安置規劃設計工作，堅決制止非移民項目搭車現象，對與移民安置相關但提高標準的項目投資進行合理分攤。

(2)建議國家和地方有關部門研究移民安置規劃設計變更問題，切實維護移民安置規劃報告的嚴肅性和權威性，細化移民安置設計變更管理規定，規范設計變更。

(3)建議國家和各級地方政府采取嚴厲措施，強化法制執行力度，制止搶建搶種搶栽現象。有關涉及的城建、國土、公安等部門應在“封庫令”下達后停止辦理規劃、土地、工商登記和分戶等手續;地方政府加強監管和執法力度，對違章、非法建筑和搶種搶栽的林木要及時進行清理，甚至組織強行拆除;對擬征地移民范圍內土地和房屋等現狀進行拍照和錄像，作為征地補償標準制定的影像依據。

(4)主體設計單位只有保持獨立、公正，才能科學、規范地完成移民工程規劃設計任務。建議國家進一步規范移民復建工程的“代建”制度，明確規定主體設計單位不得參與移民工程的施工建設，不得陷入移民工程的利益格局之中。

(5)建議適應水電核準特點，出臺籌建期土地管理政策。延長土地預審期限，避免在核準前失效。同意水電核準后即開工建設，過程中再辦理手續。

(6)2007年國家財政部制定《大中型水庫庫區基金征收使用管理暫行辦法》(財綜〔2007〕26號)中規定“地方政府在安排庫區基金時，應將其中的75%用于支持實施庫區及移民安置區基礎設施建設和經濟發展規劃，以及解決水庫移民的其他遺留問題，其余部分用于庫區防護工程及移民生產、生活設施維護”。建議進一步規范庫區基金的使用，使繳費的項目庫區能主要受益。

(7)建議國家進一步修改完善“先移民后建設”、長效補償機制、移民竣工驗收等實施細則和政策。

4 結論

水電是潔凈可再生能源，需要加快開發。但水電站特別是大型電站建設中將涉及征地移民。征地移民工作涉及各方利益協調，政策性強，矛盾多，在當前水電快速發展的時期，出現了一些困難和問題。建議有關部門和單位，進一步堅持以人為本、構建和諧，在做好環保和移民的基礎上積極開發水電，切實加強水電建設中的移民工作和穩定工作，不斷探索和創新移民后期扶持政策，使水電建設與移民利益更好結合，促進水電健康發展。

［1］吳世勇，申滿斌.水電開發征地移民政策和管理環境分析，水力發電學報，201130(3)

［2］曾耀，試論移民安置工程的代建制，四川水力發電201332(4)