政府投資項目造價控制問題與對策

□文/宋曉娟 劉明星 吳 品

（1.重慶市財政投資評審中心；2.重慶國際復合材料有限公司 重慶）

一、各階段影響造價控制的因素和問題

（一）項目前期階段

1、有些項目可行性研究缺乏相關科學論證，盲目決策。主要體現為經驗型決策、跟風型決策、“唯長官意志型”決策，沒有進行技術經濟論證和多方案比較，使得項目技術先進性、經濟合理性得不到有利保證，給項目的投資控制埋下隱患。

2、前期勘測不到位，用于設計的基礎數據失真。有些項目在設計時無詳細勘測，甚至有些直接參考類似地段的地勘情況，致使初步設計與實際情況相差很大，導致后期變更變化很大。

3、項目概算編制質量不高，甚至有些人為壓低概算。主要體現在編制概算人員素質不高、責任心不強，對施工技術知識欠缺，經驗不足，編制概算時存在缺項、漏項，導致實際執行時超概。還有的建設單位搞“釣魚工程”，以項目通過審批為目的，人為壓低概算。在編制可行性研究報告和項目投資估算時，故意壓縮規模和投資，待項目立項開工后，逐漸將原來隱匿未報的各項投資羅列出來，調整概算。

4、“三邊工程”仍然存在。有些項目由于倉促上馬，不能按正常的建設程序和工期進行，迫于工程完工倒計時的壓力，設計人員只能采取分段出圖的辦法，邊設計，邊修改，邊施工。由于沒有完整的施工圖設計，導致設計與施工的銜接經常出現問題，設計變更和返工現象時有發生，造成工期延誤和經濟損失，工程質量受到影響，工程造價難以控制。

（二）項目招投標階段

1、建設單位權力過大，存在著違規招標現象。采取的手段有：將依法必須招標的工程進行肢解，化整為零；只對工程項目主體進行招標，對與之相關的監理、材料設備、專業工程等則直接發標；傾向明顯，量身定做招標文件、評標辦法。

2、招標文件未經評審和未按國家規定招標，招標形式多樣。有的采用費率或優惠費率招標，有的招標文件寫得含糊不清，造成合同簽訂及竣工結算出現扯皮現象。

（三）項目簽訂合同階段

1、由于設計不夠完善，相當一部分施工合同采用了暫定價的形式，約定待結算時“據實調整”。這樣，不但不能有效利用市場競爭機制降低工程造價，同時還給竣工結算評審工作帶來壓力，而且極易引起結算糾紛。

2、施工合同很不規范，大多流于形式，起不到應有的法律約束作用，最終導致合同約定的工期和造價在履約期間幾乎全部被突破。

（四）項目實施階段

1、不嚴格按圖施工，工程變更、簽證管理不嚴。項目進入施工階段，設計圖紙以外或施工圖預算中沒有包含的而現場又實際發生的施工內容（如地下障礙物的拆除、自然災害造成的損失、措施性工程的實施、地質條件的變化、施工條件的改變等等），這些因素的存在給工程造價留下了活口，所發生的現場簽證費用是整個工程投資的一部分。部分工程建設管理方投資控制的意識淡泊，在辦理工程變更簽證時，對整個工程情況缺乏綜合平衡，沒有統籌安排，致使有些不應該辦理的簽證單或與工程清單報價書中內容重復的費用辦理了簽證。

2、部分建設單位缺乏專業人才，工程管理不到位，施工資料缺乏，項目檔案管理不完備。有些建設單位缺乏專業人才，且部分人員責任心不強，工程管理不到位，使設計變更隨意，設計變更、資料簽證缺乏有效監督，施工記錄和隱蔽簽證資料不能及時完成，有補記現象和簽證失真現象，個別項目審減率達50%以上。

針對上述政府投資項目建設管理中存在的諸多問題，為有效加強政府投資項目的造價控制，應強化措施，找出相應的對策。

二、對策分析

（一）事前控制是主導，加強政府投資項目建設管理的前期工作

1、加強可行性研究報告的審核工作。可研的目的只有一個，即立項的科學性、經濟性、適用性，它立足于調查研究及現狀的基礎上對多種方案進行嚴謹的科學論證，使項目技術先進、經濟合理、實施可行。認真做好政府投資項目可行性研究報告的審核工作，對減少決策的盲目性，合理控制項目的投資是十分重要的。如采取委托新的有咨詢資質的可研審核單位完成對原可研報告的審核、制定詳細的控制指標、建立專家庫、聘請專家審核等方法，加強政府投資項目的可研報告審核工作。

2、優化設計方案及加強對設計文件的審核工作。完善的工程設計文件是編制項目總體建設經濟指標的充分依據，是決定工程造價合理性的必要條件，因此加強對建設項目設計文件的審核，對合理控制項目總造價是十分重要的。設計文件總體上包括初步設計、技術設計、施工圖設計文件等，設計質量的好壞對整個工程建設的效益至關重要，推行設計方案招標和設計優選是控制投資的有效措施。設計招標和設計優選可以克服方案比選的片面性和局限性，同時也有利于促進設計人員的競爭意識，鼓勵設計人員解放思想、開拓創新；有利于設計采用新技術、新工藝、新設備，更符合“安全可靠、經濟適用、符合國情”的原則；有利于技術經濟合理的設計方案脫穎而出。

（二）確保招投標工作有序開展是項目順利實施的基礎和保證

1、全面推行工程量清單形式招標。工程量清單計價是指在建設工程招投標中，按照國家統一的工程量清單計價規范，由招標人提供工程量，投標人自主報價，通過市場競爭形成價格的工程造價計價模式，這種計價模式的基礎是：工程量計價規則統一化、工程量計算方法標準化、工程造價的確定市場化，實行工程量清單計價法是一種既符合我國市場競爭規則，又符合與國際慣例接軌的計價模式，是我國建設市場發展需要的必然結果，相對于傳統計價方式它降低了政府投資項目的工程造價，減少了招標工作的盲目性和隨意性，規范了招投標行為，避免了招標過程中的暗箱操作行為和職務犯罪，非常利于合理控制造價和企業的公平競爭。因此，在政府投資項目的招投標、工程施工、工程結算等工作中，積極推行工程量清單的計價模式，對降低工程成本、提高政府投資項目的投資效益是非常有益的。

2、嚴格項目招投標管理，有效控制招投標利益空間。強化工程招投標管理，該公開招標工程應公開招標；嚴格規范邀請招標，不應實行邀請招標的項目，決不允許邀請招標，防止邀請招標成為地方保護和行業壟斷的“保護傘”。對應進行公開招標而未招標、肢解工程發包的建設單位，應加大查處和處罰力度。

（三）加強政府投資項目的事前、事中、事后控制是合理控制工程造價的關鍵

1、嚴格控制工程變更與現場簽證。建立嚴格的設計變更、簽證審批制度。杜絕不負責的設計變更和“先干后變、先干后算”的現象。尤其是重大設計變更、簽證，應當組織相關部門共同參與論證，造成超概算的按規定程序調整概算。建立分級審批和先報后批實施的制度。簽證必須達到量化要求，要先算賬后變更，強化變更價款審批程序，以便在符合工程實際需要的前提下，從經濟效益角度衡量其利弊。

2、加強合同管理。加強合同的跟蹤管理，做好工程施工記錄和日常的文件資料積累工作，根據合同正確處理索賠。由于施工階段雙方對合同條款理解上的差異，加上施工環境因素的變化，合同糾紛經常出現，各種索賠事件不可避免。在承包商提出索賠時，應認真分析索賠方案是否合理、合法，計算是否正確，依據是否齊全，妥善處理索賠事項。并能根據相關合同條款，對承包商進行反索賠，積極地利用合同，達到有效控制項目投資的目的。

3、規范項目結算報批制度和檔案資料管理。建設項目竣工驗收后，承包方向建設單位或業主單位提交工程結算，作為工程造價竣工結算的依據。項目結算及相關資料必須由建設單位審核確認后報送財政部門。對報送資料缺失和有關手續或簽證不全的將不予接受。在結算審核中要把握好：（1）要以監理工程師和業主現場代表簽發的變更令和簽證單為竣工結算依據；（2）對現場簽證要根據實際完成的工程內容和和工程量計價，不能簡單套用定額。

三、結束語

總之，對政府投資項目的造價控制是涉及眾多相關部門協調作戰的系統工程，它將大批設計、技術、經濟、項目管理人員納入統一的造價控制隊伍之中，本文所提出的技術與經濟相滲透，投資、設計、施工、材料、合同、監理等方面的管理與造價控制密切結合的理念，有助于促進各階段的造價控制有機地結合在一起，使政府投資項目的總投資得以合理的控制。

［1］馬兆亮，劉靖.淺談政府投資建設項目的造價控制.

［2］姚靚.政府投資建設項目全過程造價控制.

［3］李挺，顧葉寧.淺議政府投資項目中工程造價的控制與管理.