緬甸“民地武”問題對中緬關系的影響

■ 蘇曉暉／文

（作者系中國國際問題研究所國際戰略研究部副主任）

近年來，緬甸少數民族地方武裝（簡稱“民地武”）與中央政權之間的矛盾日益尖銳?？藲J沖突引起國際社會對緬甸國內形勢的關注，擔心“民地武”問題自此走向失控。從根本看，沖突發生的原因是“民地武”與中央政府在地區經濟利益分配問題上的分歧和矛盾難以調解。這種情況對中緬關系，特別是雙邊經貿合作發展帶來沖擊。而近年來隨著緬“民主化”進程推進，西方對緬投入增加并有意借“民地武”問題挑撥中緬關系，使中緬關系面臨著更多不確定因素。

“民地武”問題的背景及現狀

緬甸是一個多民族國家，共有135個民族。各少數民族均有自己的語言，其中克欽、克倫、撣和孟等族有文字。歷史上英國殖民者實行“分而治之”政策，緬甸民族沖突長期不斷。在1947 年2 月的彬龍會議上，主體民族緬族與主要少數民族簽署《彬龍協議》，同意建立統一的緬甸聯邦，并賦予少數民族高度自治、相互平等的權利。然而，自1948 年緬甸獨立后，中央政府同各少數民族在對協議的解讀和少數民族自治權等問題上發生嚴重沖突，爆發了持續長達數十年的武裝沖突。

1988年，緬甸軍政府“國家恢復法律和秩序委員會”上臺。此后1989年到1996年間，軍政府同17個主要民族組織達成了停火協議。但這批?；饏f議只是雙方暫時妥協的產物，并未解決根本問題。

從目的來看，軍政府推動簽署?；饏f議主要是為了將邊遠地區納入中央政府管轄，并非推動真正的民族和解。因此，軍政府借口自己是臨時政權，無法討論政治問題，只愿實現停戰，卻無誠意達成政治解決方案。

而簽署?；饏f定的“民地武”中，實力較強的組織是受到政府拋出的相對優厚條件的吸引，如政府承諾提供發展援助或給予物資援助和商務優惠。實力相對弱小的組織更多是由于不堪政府施壓和脅迫而被迫同意?；?。另外，“民地武”內部聯合失敗也加速了?；饏f定的簽署。20世紀90年代初期，克欽獨立組織推動“民地武”聯合民族民主陣線同政府接觸，試圖代表所有同政府交戰的組織與政府就全國范圍的停火協議進行談判，但陣線很快四分五裂。克欽獨立組織被迫獨自于1994 年初與政府簽訂了?；饏f議，其他幾個組織也緊跟克欽簽署了協議。

在?；鸹A本就脆弱的情況下，緬政府未能兌現對“民地武”的承諾則加速了問題發酵。軍政府確實于1989年制定了邊疆地區發展新計劃，為地方提供了一定的發展援助，但計劃更注重道路和橋梁建設而非促使社會經濟進步，為地方帶來的實質利益有限。“民地武”更擔心政府開展硬件項目背后隱藏著加強對地方控制的目的。

政府2009年提出的“邊疆防衛部隊”計劃更加劇了“民地武”的擔憂。該計劃的目標是，將?；饎萘D型為“邊疆防衛部隊”，并將部分指揮權交給政府。這種做法觸及了不少“民地武”的底線。它們認為，武裝力量是它們與政府談判的關鍵籌碼，在實現和平之前能為其提供安全保障。政府的舉動極大削弱了這些地方組織的信心。

另外，“民地武”還認為自身被排除在國家政治議程之外。它們指責政府沒有開展政治協商，政治路線圖也未能吸納停火組織和其他民族代表的意見。

伴隨著矛盾不斷積累，2011年克欽獨立軍提出要政府從緬北的太平江電站附近新占領區域撤退，而政府以確保中國投資的太平江電站安全為由，要求克欽獨立軍從該地區原有據點撤走。雙方互不讓步并最終爆發沖突，克欽和政府之間的?；饏f議被打破。自此，緬北戰事一直持續并愈演愈烈。2013年初與克欽武裝的沖突中，政府軍甚至動用了武裝直升機、戰斗機及其他重型武器。盡管進入2月以來雙方交火逐漸減少，兩方代表也在中國境內進行了和平談判，但至今仍未在重建和平方面取得實質性進展。

“民地武”問題背后的深層次矛盾

從表面上看，“民地武”問題是中央和地方的不信任和武裝對峙。但其根本矛盾則在于中央和地方在地區經濟收益分配問題上的分歧。

“民地武”已逐漸意識到，資源產業是地區經濟發展的重要支撐。尤其是近年來，越來越多的外資進入緬甸，其中85%都是以資源開發為基礎的項目。地方不愿錯過發展機遇。同時，資源開采往往伴隨社會和環境代價，地方認為分享收益是其應得的補償。

地區資源開發也對中央財政收入至關重要。這導致中央政府不愿放松對資源的控制，難以割舍利益與地方分享對資源和電力產出的控制權和征稅權。2008年全民公決通過的《緬甸聯邦共和國憲法》規定，地區或邦政府對寶石、金銀、硬木等資源無控制權，對多數資源無征稅權。盡管地區的部分預算來自中央撥款，但憲法并沒有明確地方能夠從資源開發收益中分得的份額。例如，根據密松項目運營公司計算，中央政府在50年內可從密松項目獲得540億美元利潤，卻沒有出臺相關規定將部分利潤投資到克欽邦建設中。

近年來，地方勢力爭取經濟發展機會的訴求日益強烈，在地區資源收益問題上立場更趨強硬，因此，中央和地方之間達成妥協的前景更加渺茫。自2011年克欽武裝與政府軍爆發沖突以來，克欽方面提出的主要談判要求是，政府歸還自1994年收歸中央的玉石交易權。政府則希望雙方先從互相釋放戰俘做起，循序漸進地涉及敏感問題?？藲J則堅持，只要無法達成利益分配方案，和平協議就是脆弱的，由此抵制政府“就地?；饍炏取钡奶嶙h。雙方在利益分配方面至今未能達成一致。

“民地武”問題對中緬關系造成的困擾

“民地武”問題給中緬關系、尤其是雙方的重大經濟合作項目帶來更多不確定性。中國已被迫卷入緬甸的國內矛盾。

首先，“民地武”問題對中國邊境穩定和經貿發展的負面影響不斷擴大。

邊境沖突往往導致緬邊民涌入中國，嚴重挑戰地方政府安置能力，而西方媒體則趁機在中國處理難民問題上制造輿論壓力。據不完全統計，2012年初克欽地區的武裝沖突導致約4萬名難民涌向中緬邊境，其中有2.5萬人進入中國尋求庇護。西方媒體無視中國政府本著人道主義精神、向入境的緬甸邊民提供必要生活便利的事實，反而宣稱中國“強制遣返緬甸難民”。另外，戰事升級已直接影響中國邊境安全。2013年1月政府軍發動空襲的過程中，有數發炸彈落入中國境內。

為了準備與政府交戰，地方勢力更加倚重毒品經濟以擴充軍備，使中國在緬北推進的替代種植計劃受挫，中國西南地區可能面臨新一輪毒品浪潮沖擊。

邊境戰事還往往造成口岸無法正常運轉，影響公路運輸線路安全。隨著中緬貿易額逐年提升，“民地武”沖突對雙邊經貿合作影響與日俱增。

其次，“民地武”問題干擾中緬重大經濟合作項目。

中國與緬甸政府達成的重大合作項目成為“民地武”與中央矛盾的新爆發點。緬甸“民地武”更加重視維護自身利益，中國與“民地武”打交道的難度隨之加大。

盡管從全局看，中緬項目對緬整體國家經濟發展具有促進作用，但地方勢力則認為，中國是直接與緬中央政府簽署項目協議，項目沒有惠及地方，剝奪了地方的發展權利。因此，“民地武”越來越傾向于用一種極端的眼光看待中緬經濟合作項目，強烈要求在項目收益分配中分紅，如其要求未被滿足，就對項目堅決抵制。商業項目政治化日益顯現。

緬甸政府決定中止中緬合作的密松水電站項目背后，也有“民地武”的影響。克欽獨立組織強烈反對密松項目。該組織提出的主要理由之一是工程的收益不會被用來造福當地居民和克欽邦。

再次，“民地武”問題成為西方挑撥中緬關系的新渠道。

西方推動的緬“民主化”進程強調中央和地方分權，增加了中國平衡緬中央和地方關系的難度。政府間簽署協議是中國與其他國家開展經貿合作的常用方式，尤其適用于規模大、投入多的合作項目。中緬兩國的重大合作項目也主要是政府主導的。

但在西方推動民主化壓力下，緬中央政府被迫向地方移交部分權力，并不得不關注地方在經濟、環境等方面的關切。受西方鼓動，少數民族更看重維護地區利益和擴大自治權。未來，緬中央和地方間博弈將更直接地影響到中緬關系。

此外，在西方輿論影響下，緬民眾，特別是資源開發項目所在地區的民眾，對中國項目的環境關切和擔憂正在上升。環境問題被西方利用、放大已成常態。中國在緬項目大多與資源開發有關，易被西方與環境問題“掛鉤”。加之緬甸在民主化進程中取消了新聞審查，放寬言論自由，西方輿論負面影響就更容易擴散。

2013年1月19日，中國政府特使、外交部副部長傅瑩在仰光拜會了緬甸總統吳登盛，雙方就進一步深化中緬全面戰略合作伙伴關系深入交換了意見，并一致同意要維護好中緬邊境地區的和平與穩定。

中國如何應對“民地武”問題

其一，中國正日益重視“民地武”問題，試圖在緬甸政府和“民地武”之間發揮謹慎但積極的作用。

中國不會改變“不干涉內政原則”，但這不意味著中國對緬甸國內沖突漠不關心。從當前形勢看，緬“民地武”希望中國出面調停的意愿在上升，緬甸政府也不反對中國發揮積極作用，甚至美國也提出中國可在調解緬國內沖突問題上“有所作為”。

2013年1月，中國政府特使、外交部副部長傅瑩在仰光拜會了吳登盛總統，雙方表示要維護好中緬邊境地區的和平與穩定。2月，緬甸政府與克欽獨立組織在中國瑞麗市舉行新一輪談判。盡管中方并不居中調解，但為相關各方提供一個方便交流、有助建立互信的平臺，中國官員見證和談過程也有利于問題的解決。近期，中國任命前外交部副部長王英凡為首任外交部亞洲事務特使，主要負責參與處理中國與緬甸的有關事務。

其二，鑒于緬甸少數民族日益強烈地謀求對本邦土地的“自決權”，并獲得與國有公司同等的與外國公司進行交易的權利，中國在與緬政府簽署項目協議時將更為關注地方的利益。

中國將充分闡釋項目對緬全國和地方發展的雙重益處，爭取地方勢力對中緬項目的支持，使當地民眾和地方武裝成為合作項目的“利益攸關方”，借此避免其利用項目、尤其是中緬能源管道等重大項目的安全進行要挾。

另外，中國更加重視社會責任，特別要加強對投資項目的環境影響評估工作。中國企業可適當增加在回饋當地社會方面的投入，推動地方基礎設施建設，加強企業“本土化”以促進當地就業，更直接、更充分地惠及當地民眾。

其三，在環保等問題上，除要據理力爭、回應西方無端指責外，還需建立更嚴格的對外投資項目環境影響評估體制，避免出現漏洞，授人以柄。

在水電站等項目的選址問題上，中國會重視專家提出的不同意見，尤其對緬方專家提出的問題要給予認真回應。對疑問和替代方案進行細致研究，適當增加項目透明度。

結 語

近年來，緬甸“民地武”問題不斷發酵，給中緬關系帶來復雜影響。中緬長期合作模式，尤其是重大經貿合作項目受到挑戰。中緬關系和兩國合作面臨更多不確定因素。但與此同時，中緬關系的大局并未因此改變。未來，中國應根據“民地武”問題新動向調整運作方式，在對緬投資中更好地兼顧緬中央與地方的利益，實現多贏、共贏。

[1] “Myanmar: A New Peace Initiative”,Asia Report N°214, International Crisis Group, 30 November, 2011.

[2] 緬甸《七日新聞》.緬甸希望外國投資由資源開發轉向生產型項目[EB/OL]. (2012-01-04). http://asean-china-centre.org/investment/information/2012/4437.html

[3] “China Forces Myanmar's Ethnic Refugees to Go Home”, New York Times, 23 Aug, 2012.

[4] ‘KIO warns China: Myitsone Dam could spark “civil war”’, MIZZIMA Website, 20 May 2011, http://www.mizzima.com/news/insideburma/5295-kio-warns-china-myitsone-damcould-spark-civil-war.html

[5] “Myanmar: A New Peace Initiative”,Asia Report N°214, International Crisis Group, 30 November, 2011.