村民自治轉型：從選舉走向治理

□文 / 高新軍

村民自治轉型：從選舉走向治理

□文 / 高新軍

村民自治是社會主義新農村建設的重要內容和內在要求。通過完善和創新村民自治制度，充分調動村民的積極性，促進村民自治實現從形式上的“選舉”向真正意義上的“治理”的轉化，最終實現村民自治。

肇始于上世紀80年代中期的村民自治，經過近30年的發展，現在終于走到了轉型升級的十字路口。

不久前，筆者就四川、重慶、江蘇和河南四地農村的村民自治問題調查后發現，人們原來寄予厚望的由民主選舉激發出參與決策、管理、監督的動力，實際上在我國農村并未完全形成。相反，許多地方3年一次的村民委員會選舉，反倒越來越形式化了。這不僅表現在村委會直接選舉的監督功能大幅弱化，而且控制選舉的成本也在降低。村民更多地表現出對村委會直接選舉的無所謂。希望通過民主選舉來強化村民的參與，加強對村干部的監督，在現實中困難重重。

種種事實說明，村民自治制度面臨著嚴峻的挑戰。如果我們不能面對這種挑戰做出制度創新，那么，直接影響到作為我國基本政治制度重要內容的村民自治制度的實施效果，影響到我國轉軌的進程和質量，不可小覷。

村委會選舉越來越形式化的原因

那么，是什么因素造成了村委會選舉越來越形式化呢？

首先，我國村委會事實上是一個議行合一的體制，本身沒有分權制約機制。雖然《村民委員會組織法》也有關于村民大會和村民代表大會的規定，但是這種規定在現實中很難得到落實，執行起來也頗為困難。現實中，村委會和村黨支部（俗稱“兩委會”）在選舉后，基本扮演著決策者和執行者的作用。上級對村干部的補貼也基本是對兩委干部的。議行合一使得對村干部的監督基本處于空白狀態，無奈之下才有“村財鄉管”等相應的來自上級指導部門的財務監督，而這樣做恰恰又是違反《村民委員會組織法》的。對村干部監督的弱化，則從反面強化了村民對村級選舉沒有多大作用的意識，使村級選舉在很多時候流于形式。

其次，我國農村社會發展極不平衡，東部地區由于經濟發達，農民的權利意識較強，參與監督的要求高，對村干部的制約力度也相對較高。但是廣大中西部地區農村社會發育程度低下，難以產生社區活動積極分子和社區政治家，尤其是這些地方的中青年勞動力大都已經外出務工，農民中參與和監督的主力一年中少在當地，對村級事務的關切度大幅降低。我國行政村集體資源少，基本沒有能力為農民提供公共服務，農戶的“原子化”現象十分普遍，這就使得農民參與公共事務的成本相對較高。社會發展程度低的直接結果，是農民關心自己家庭收入比關心村級事務的程度要高出許多。由于農民感覺不到村級事務與自己的關切度，也就不會有積極性去參與。

再次，選舉和治理發展不均衡，因為后者所要求的實現條件，遠比前者復雜和高級。如果僅僅從成本和能力來看，選舉較之治理，不僅成本低，而且對選民自身能力的要求也低。這就可以解釋為什么在我國農村可以較為迅速地推廣村級直選，而要實現善治和良政卻要困難得多。世界上其他國家的實踐也證明，實行選舉的難度要大幅度小于治理的難度，所以我們可以看到很多社會發展水平較低的國家，盡管也實行了全國性直接選舉，但其治理水平和管理國家的能力仍舊十分落后。要實現善治和良政，不僅要求社會發育水平、民眾的組織程度、相應的制度創新和供給、人們尤其是官員的思想意識等，要與選舉達到的水平相適應，而且人們期望的直接選舉向上發展，也只有在善治取得較大進展的基礎上，才能倒逼選舉向更上一級推進。

我們通常所說的村民自治的四個民主，是一個有機的整體。我們不可能指望其中任何一個能夠單獨突進，或者說，在決策、管理、監督還處于較低水平的條件下，指望選舉可以單獨從村級向上進展到鄉鎮級、縣市級是不現實的。相反，如果村民自治長期在決策、管理和監督方面落后于選舉，就會逐步使選舉也流于形式，失去其動員村民參與村務管理和培養村民民主意識的意義。這是一種可怕的后果，也與我國自上世紀80年代中期開始實行村民自治的初衷相悖，更與我國將來要實現的政治民主化的愿景漸行漸遠。

將農民組織起來

經過30多年的改革開放，我國農村的社會矛盾也經歷了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的過程。過去計劃經濟條件下的平均主義大鍋飯矛盾，經過農村家庭聯產承包責任制予以了破解；沉重的農村稅費負擔支撐起的農村公共服務，在2006年停止征收農業稅、加大政府對農村的投入之后也予以了化解；在新一輪城市化的浪潮中，以農村土地為核心的農民財產權問題已經成為目前我國農村矛盾的焦點。

這種從勞動收益權到公共服務享有權，又到財產權的發展，矛盾所導致結果已經悄然發生了變化。這種變化最明顯的表現，就是基于財產權基礎上的農民自組織水平的提高，和與此相伴的農民參與意識的加強。

改革開放30多年來，中國社會的結構分化大體定型：以政府官員為代表、以政府組織為基礎的國家系統；以企業主為代表、以企業組織為基礎的市場系統；以公民為代表、以社會組織或民間組織為基礎的民間社會系統。組織化，或者高度的組織化，是政治國家的基本特征。社會的經濟組織，比如企業，也是高度組織化的。非如此，則不能適應市場經濟的千變萬化。

經過30多年的改革開放實踐，我們終于開始懂得，中國需要一個健全、組織化程度較高、相對獨立的民間社會，來與政治國家和經濟社會相對接。這是社會實現善治和良政的必由之路。但是，小農經濟是我國農業的傳統，也是我國農民的特點。一盤散沙的農村和農民是沒有辦法與高度組織化的政府平等對話的，更何談對干部和政府的監督。要將農民組織起來，這種社會組織則以多種形式存在。筆者近年在我國多地農村進行調查，就看到了這種發展趨勢。比如，現在農村有多種形式的經濟合作組織，如土地合作社、土地合作銀行、各種專業性質的合作組織，如蘑菇種植合作社、蔬菜大棚種植合作社等，也有自然村的社會管理組織，如農民議會、農民議事會、莊務委員會、組務委員會等。我國農村社會組織的發展還處于起步階段，農村社會組織的培育和發展任重道遠。對此，要加以總結和鼓勵，使其在成熟階段不僅可以承接部分政府轉移的職能，而且能通過與政府的平等對話，真正實現對政府的監督和良性互動。

要做到這一點，培養熱心公共事務的農村活動積極分子必不可少。這種人才很多情況下不是天生的，而是通過后天培養出來的。讓這些農村活動積極分子成為農村社區內社會組織的帶頭人和農民利益的代表，由他們代表民間力量與村委會和基層政府合作，來實現善治。同時，通過地方人大和政協組織，將社區積極分子納入制度化的軌道，對鄉鎮黨委政府的工作進行監督，可以提高我國農村的決策效率，更好地發揮人民當家做主的作用，同時也可以降低農民參政的成本。

發掘農村傳統的組織資源

我國農村社會建設的一大短板，是組織資源的貧乏。我國在農村一直依靠的是黨組織和村委會。但是目前農村通過合并村莊，一個行政村的管理半徑已大為擴大。筆者在江蘇省南京郊區的農村看到，那里已經大量出現了5000人到8000人的行政村，一個行政村下面就有20-50個不等的自然村。筆者曾經調查過的安徽省霍山縣磨子潭鎮胡家河村3000人口，分布在方圓50平方公里的30多個自然村里，而兩委干部只有5人。大量農民面對的是5-7人的村委會和村黨支部的干部，這些干部領著上級發放的“工資”，干著上傳下達的事情，他們雖說是農民選舉產生的，但是他們更多的時候成了農村中的“官僚”，對于為農民服務，他們既力不從心，又缺乏動力。這樣，在行政村與農民之間，就出現了自然村層面上的組織斷層。彌補這個斷層，現有的組織資源中并沒有現成的答案。

而且，我國農村組織程度較低的短板，隨著各級政府的職能轉變，強化公共服務功能后而變得凸顯和迫切起來。因為任何公共服務的實行，都是一個雙向交流、雙向選擇和互相監督的過程，而不單單是政府一方的施予。高度組織化的政府公共服務去對接一個一盤散沙的農村，去對接一個個單個農民和農戶，不僅成本高昂，而且績效很差，還會因為缺乏監督產生大量的腐敗現象。

事實上，我國農村本來就不缺乏組織資源，比如，傳統的家族、宗族、鄉賢、能人等，只是在計劃經濟年代里，這些組織資源，都被冠以封建主義的殘余而被排斥或消滅了。那時候，普遍的看法是黨組織只要建立在基層，就可以會同共青團、民兵、婦聯、貧協等把農民組織起來。這在計劃經濟年代或許有效。但是在實行聯產承包責任制和市場經濟后，這種組織體系就瓦解了。今天要進行農村社會建設，利用好農村傳統的組織資源，能起到事半功倍的效果。筆者在南京六合區金牛山街道紅光社區趙壩自然村調查時，就發現該自然村2007年成立的社會組織“農民議會”，就是充分利用當地傳統的鄉賢、宗族組織資源的一次可貴嘗試。

尊重基層創新

最先感覺到我國農村選舉之后治理問題的是直接工作在農村第一線的基層干部，最先對這些問題作出反應的也是他們。所以，我國農村基層民主治理方面的制度創新一直層出不窮。例如，筆者從2006年起一直關注重慶市開縣麻柳鄉在地方治理制度創新和實現創新可持續發展方面的表現，曾4次到該鄉對他們首創的“八步工作法”制度創新進行跟蹤調查研究。

筆者發現“八步工作法”作為選舉后治理和實現善治的主要手段，從2003年創立以來，已經極大地改變了麻柳鄉當地的政治生態。雖然從那時至今，麻柳鄉黨委書記已經五易其人，干部隊伍變動也不小，但是這項以“決策通過全民公決”和“干部管事不管錢”為特征的制度創新，深得麻柳人民的歡迎，已經不僅成為村級組織決策的必經程序和管理、監督的主要手段，而且麻柳鄉干部在處理其他事務時也已經習慣于按照“八步工作法”去做，其精神已經深入到鄉黨委政府的日常決策、管理和監督工作中。盡管目前“八步工作法”在推廣和復制方面仍步履維艱，但這項制度創新在其發源地的勃勃生機，再次向我們昭示著它代表著我國農村善治的方向，也說明我國政府在總結和推廣村務管理和農村善治的先進經驗方面，還有很大的提升空間。

總之，在選舉和治理的關系上，要實現善治和良政，選舉可以作為我國農村基層民主政治建設的突破口。因為相比較治理，其實現的條件和起點較低，也較容易實現突破。但是要想鞏固選舉的成果，并把選舉向上推進，就需要提高農村治理的水平，使治理所體現出來的決策、管理、監督達到與選舉相適應的程度，用治理水平的提高來倒逼選舉向更高層級發展。否則，治理水平長期徘徊不前，會造成選舉很容易被控制，使選舉淪為形式，喪失其作為民主政治建設起點的作用。

這樣看來，治理是達到善治和良政的關鍵，它也是目前我國農村村民自治和民主政治發展的轉折點。所有關注我國農村發展建設的官員、學者、基層干部和農村積極分子，都要充分認識這一點。

（作者系中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員）