沖破藩籬覓新途
——貫徹落實十八屆三中全會精神，大力推動煤炭工業改革發展述評

文/本刊評論員

沖破藩籬覓新途
——貫徹落實十八屆三中全會精神，大力推動煤炭工業改革發展述評

文/本刊評論員

舉世矚目的十八屆三中全會勝利閉幕。中國在新的起點再出發。

與35年前那場決定中國歷史命運的重要會議遙相呼應，一脈相承，改革成為本次會議的主基調。全會對全面深化改革進行了深刻闡釋，作出了系統部署。全會認為，改革開放是當代中國最鮮明的特色，是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是黨和人民事業大踏步趕上時代的重要法寶。面對新形勢新任務，必須在新的歷史起點上全面深化改革。全會強調，要進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端，努力開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的前景。

煤炭工業作為我國重要的基礎能源產業，伴隨著我國市場經濟體制的確立和改革發展的進程，全行業在市場化改革中進行了深入探索和實踐，進一步解放了生產力，促進了行業快速發展。然而，改革不可能“畢其功于一役”。面對全球能源格局的深度調整，我國煤炭工業的發展正面臨前所未有的復雜形勢，有效需求銳減和多重約束的制約，使煤炭工業的發展面臨更大壓力和挑戰。在新的形勢下，煤炭工業要想擺脫困境，在新一輪能源變革中贏得發展先機，就必須牢固樹立改革發展思維，繼續深化行業改革，大力破除阻礙行業發展的深層次體制機制障礙，進一步拓寬改革的深度和領域，以改革創新來激發行業發展活力。

市場下行，約束強化，發展仍需改革破題

自上世紀90年代以來，煤炭行業積極破除計劃經濟的體制障礙和發展模式，深化行業改革，改革發展已邁過了幾道坎，闖過了多道關，煤炭市場運行機制不斷完善。

特別是自2005年以來，逐步取消了政府主導的煤炭訂貨制度，2013年，取消了煤炭重點合同，實現了電煤價格并軌。煉焦煤和動力煤期貨合約分別在大商所和鄭商所成功上市交易，市場配置資源的基礎性作用進一步發揮。全國煤炭市場交易體系建設工作有序推進，到目前為止，共建成了31個區域性的煤炭市場交易中心。大型煤炭企業公司制、股份制改革不斷深化。截至2012年底，在境內外上市的煤炭企業共有39家，直接融資1700億元。煤炭與其他行業的融合發展不斷取得突破，煤炭企業通過參股、控股等發展大型坑口電廠，權益裝機總規模超過1.3億千瓦，煤電一體化、煤焦化一體化、煤炭現代物流等上下游產業融合發展步伐加快。

雖然成績顯著，但改革未有窮期。客觀審視我國煤炭工業的發展現狀和面臨的挑戰，今后的改革任務更加艱巨。

近兩年來，受宏觀經濟下行的影響，煤炭需求降低，價格大幅下滑，全煤行業一直低位運行。國家統計局10月27日發布數據顯示，今年前三季度，煤炭開采和洗選業利潤同比下降38.7%。據財政部10月21日發布的最新稅收報告顯示，煤炭前三季度企業所得稅同比大幅下降27.7%。到9月末，規模以上煤炭企業資產負債率高達63%。目前，煤價趨穩并略有回調，但主要由于季節性的影響，煤炭行業整體回暖的基礎并不穩固，煤市未來走向不容樂觀。

除市場下行之外，煤炭工業的發展還將受到多重因素的約束。

其一是國家經濟宏觀調控的政策約束。轉型升級是今后經濟發展的主調。隨著經濟結構的調整和發展方式的轉變，中國經濟增長由高速增長轉為中速增長。煤炭需求彈性系數將進一步降低。如果經濟增長速度保持在7%左右，煤炭需求年增長可能在2%至3%，這將成為常態。煤炭需求繼續大幅增長的情形將不會再現。

其二是政府“去產能”的政策影響。產能過剩是個老問題，大約間隔5年就出現一次。此輪產能過剩具有全面性，傳統產業和新興產業都出現了過剩。當前，產能嚴重過剩越來越成為我國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。為化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩矛盾，同時指導其他產能過剩行業化解工作，國務院不久前印發了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，確定了當前化解產能嚴重過剩的8項主要任務，要求各地通過5年的努力，在化解過剩產能上取得重要進展，并實現產能規模基本合理、發展質量明顯改善、長效機制初步建立的目標。

可以說，國務院此次下發的化解過剩產能政策，無論從表述上，還是從舉措上，都反映出問題本身的嚴峻性和任務的緊迫性，也顯示出新一屆政府調結構、促轉型，打造中國經濟升級版的決心。隨著《意見》的落實，鋼鐵、水泥、電解鋁等高耗能產業的過剩產能將被逐步清理，這將進一步壓縮煤炭需求。

其三是環境因素的約束。環境因素是政府決定能源結構的重要考量。近年來，我國煤炭產業加大資源開發強度、擴大生產規模，給礦區生態環境保護帶來了巨大壓力。特別是，全國范圍內頻現的“霧霾”天氣，凸顯大氣污染防治的緊迫性，這將直接影響今后國家的能源政策。今年9月，國務院發布了堪稱史上最嚴厲的《大氣污染防治計劃》，9月18日，環保部與京津冀及周邊地區簽訂大氣污染防治目標責任書，立下大氣污染防治“軍令狀”，近期，中央財政又安排50億元資金，全部用于京津冀及周邊大氣污染治理工作。

加快治理大氣污染，反映全民訴求，體現政府職責。《大氣污染防治計劃》要求，加快調整能源結構，增加清潔能源供應，控制煤炭消費總量。到2017年，煤炭占能源消費總量的比重要降至65%以下，原煤入洗率要達到70%，非化石能源消費比重提高到13%。同時要求京津冀、長三角、珠三角等區域實現煤炭消費負增長。這些要求對煤炭工業來說是一種剛性約束。

相比上述約束因素，煤炭行業自身發展仍然面臨一些深層次的矛盾和問題。特別是煤炭產能建設超前問題較為突出。“十一五”以來的7年間，全國煤炭采選業固定資產投資完成2.25萬億元，累計新增煤炭產能約20多億噸。截至2012年底，全國現有煤礦總產能約39.6億噸，產能建設超前3億噸左右。煤炭行業淘汰落后產能，高效開發和清潔高效利用，促進節能減排的任務將更為艱巨。

面對重重阻障與壓力，煤炭工業唯有優化產業結構，轉變發展方式，深化行業改革，以全方位的改革革除陳弊，激發行業活力，克服煤炭經濟運行中的各種困難，應對各種風險與挑戰。

凝聚共識，破除阻障，深化改革激發活力

十八屆三中全會強調：全面深化改革，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性。

對于煤炭工業而言，改革也必須有系統的思路與舉措，講究整體性和協同性，有“下好改革一盤棋”的宏觀視野。這就要從政府職能、行業和企業三個層面整體推進。

就政府層面改革來說，十八屆三中全會提出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”這對進一步推動政府職能轉變提出新的更高的要求。

長期以來，煤炭工業的發展背后，政府這只“有形之手”的力量無處不在。在GDP至上的發展理念和考核機制下，許多地方政府為了政績和地區利益，視煤炭產業為經濟支柱，無視行業發展特性與市場現狀，強行定產量，壓任務，重稅收，不切實際地上項目，盲目進行擴張經營，對企業的生產經營多加干預。據報道，陜西某地今年以來煤價大幅下滑，外銷受阻，煤炭大量積壓，然而，當地政府仍然要求企業擴大產能，實現所謂的“彎道超車”目標。不久前，山西省某市領導在該市煤炭經濟運行分析會議上要求，各煤炭企業要加快礦井建設、復工復產速度，盡快釋放產能，多為當地經濟發展做貢獻。要求各級、各相關部門做好煤炭企業煤炭產量任務分解，確保全年煤炭工業發展目標順利實現。像這種不顧行業與市場實際，功利武斷的行政性干預行為，并不鮮見，也著實令人唏噓。

煤炭產業的健康發展，依賴于各級政府的科學高效履職。這就要求切實改革政府管理職能，政府在做好宏觀調控的基礎上，進一步簡政放權，強化服務職能，創造良好發展環境，減少過多干預行為。該放的權力要放到位、放得實，該管的事要管得住、管得好，要打好有效放權和高效監管的“組合拳”，提高政府效率和效能，使職能轉變真正成為煤炭行業發展的豐厚“紅利”。

十八屆三中全會指出：“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展”。這對煤炭行業層面改革指明了方向。

將市場在資源配置中的“基礎性作用”進一步確立為“決定性作用”，顯示我黨對經濟體制改革和市場經濟發展規律認識的升華。煤炭行業要以此為指導，確立改革方向。在取消煤炭價格“雙軌制”改革的基礎上，繼續大膽探索，在整個煤炭產業鏈市場化改革中深入拓展，不斷將改革向縱深推進。繼續加強煤炭市場改革建設，探索建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的統一開放、競爭有序、規范高效的煤炭交易市場體系；繼續推進煤炭企業兼并重組工作，提高產業集中度，加大淘汰落后產能工作力度，使產能建設與市場需求相協調；進一步轉變經濟發展方式，改革行業經營機制和運行模式，提升行業發展質量和效益；推進煤炭稅費改革，進一步清理整頓涉煤稅費，徹底取消各種不合理費用，減輕企業負擔，創造公平有序競爭環境；繼續推進電力體制和鐵路運輸改革，為煤炭行業發展創造有利條件。

就推進企業層面的改革來講，煤炭企業要更加強化市場化改革意識，擴大經營自主權，進一步確立市場化主體地位，成為真正的投資主體和市場主體，根據市場需求決定經營方向、投資取向、產能規模、產品市場價格和內部管控模式。不斷完善市場經營機制，繼續推進大型煤炭企業公司制、股份制改革，建立和完善企業現代管理制度。充分運用市場機制破解煤炭供需矛盾，主動與用戶簽訂中長期協議，對用戶實行個性化管理，按需求組織生產，提高煤炭供應效率。加強人事與薪酬制度改革力度，建立精干高效的用人機制。改革企業內部管控模式，深化內部市場化管理，提升管理效能和經濟運行質量，增強市場競爭力。

改革就是要沖破體制機制的藩籬，打破固有利益的壁壘，這需要共識，需要勇氣和智慧。“惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴”。面對嚴峻的發展形勢，煤炭行業要以十八屆三中全會精神為指引，謀改革之策，聚改革之力，踐改革之行，在困窘中求突破，開創出一條發展新路來。

（責任編輯：厲克龐永厚）