出租車管理的痛與治

劉彥 楊迪

整整8年過去，北京出租車的管制病不見減輕，反而更加嚴(yán)重了。上下班高峰期和雨雪天氣打不到車；司機(jī)態(tài)度惡劣，從機(jī)場(chǎng)乘車去附近，往往遭到冷眼相看；出租車司機(jī)對(duì)公司與社會(huì)，也有頗多怨言，曾有一條微博，談到一位出租車司機(jī)為保持清醒，不得不在路上頻抽自己耳光，把乘客嚇了一身冷汗——為了上繳每月的份子錢，司機(jī)們常常一天工作十幾個(gè)小時(shí)。

這使得北京對(duì)出租車的管制出現(xiàn)了悖論：管制的目的，本來(lái)是為了便利、規(guī)范，并保證乘客的安全；而現(xiàn)在，京城的出租車，既不便利，也無(wú)安全可言，更難言規(guī)范。

換車風(fēng)波下的利益更換

2004年，北京出租車領(lǐng)域發(fā)生一件大事：北京要統(tǒng)一換出租車。這導(dǎo)致出租司機(jī)不滿，也引發(fā)了公眾和媒體的關(guān)注。

當(dāng)時(shí)的北京出租車管理問題幾乎與今天如出一轍——只是還沒有這么嚴(yán)重——司機(jī)與出租車公司之間矛盾重重，雙方壓力極大，也為事故頻發(fā)埋下隱患。

《中國(guó)新聞周刊》希望能去研究出租車管理體制與現(xiàn)行問題之間的關(guān)系。

記者劉彥和3位實(shí)習(xí)記者，開始了艱難的調(diào)查。在采訪了差不多30位司機(jī)、從工商部門復(fù)印了北京市注冊(cè)資本前10名的出租車公司的注冊(cè)和變更資料、在北京市交通委辦公室被倉(cāng)促應(yīng)付和驅(qū)趕、出租車公司不接受任何采訪的情況下，調(diào)查終于取得了重大突破：我們拿到了10年間幾乎所有與出租車管理有關(guān)的文件復(fù)印資料，一份中國(guó)出租車管理體制的研究論文，以及，一位剛剛辭職的某著名出租車管理公司經(jīng)理的書稿原文，后者，為解析整個(gè)出租車管理體制提供了活生生的素材。我們終于大致搞清：為何統(tǒng)一更換出租車車型，就會(huì)導(dǎo)致出租車司機(jī)的巨大反彈。

一切源于北京市出租車管理局于1996年10月下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包管理工作的通知》（129號(hào)文件），規(guī)定自通知下發(fā)之日起，企業(yè)更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員時(shí)，必須依照“出管局與出租汽車協(xié)會(huì)制定”的營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書與駕駛員訂立承包合同。

這份129號(hào)文件，直接改變了出租車公司和司機(jī)之間的關(guān)系。

在此之前，出租車公司和司機(jī)之間的關(guān)系相當(dāng)于地主和租地農(nóng)民的關(guān)系。司機(jī)投入了除了出租車運(yùn)營(yíng)權(quán)之外所有的運(yùn)營(yíng)要素：買車的大部分費(fèi)用（預(yù)交承包款），車輛保險(xiǎn)，上繳千元左右的運(yùn)營(yíng)權(quán)租金（俗稱“份子錢”），余下所有的運(yùn)營(yíng)收入都?xì)w司機(jī)所有，當(dāng)然，也需自行承擔(dān)虧損。司機(jī)勞累程度不高，收入尚可。

而新合同首先強(qiáng)調(diào)“不改變車輛所有權(quán)”的前提，即宣告此前的公司與司機(jī)的預(yù)交承包款合同無(wú)效；然后對(duì)“營(yíng)運(yùn)方式”“承包期限”“車輛價(jià)值保證金、營(yíng)運(yùn)收入保證金與承包金”等項(xiàng)規(guī)定了格式條款；最重要的是，合同書為各種租價(jià)的出租車規(guī)定了明確的月承包金額，企業(yè)可以上下浮動(dòng)15%。

這一紙格式合同，徹底改變了公司與司機(jī)之間的利益分配。一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，司機(jī)們用10多萬(wàn)元買來(lái)的車及6年或8年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，一夜之間，以政府文件的形式，被公司“拿”了回去；而經(jīng)政府“無(wú)償授予”公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)，則成為出租車運(yùn)營(yíng)利益分配的核心；這還不夠，出租車司機(jī)每月上繳款額也從1400元至1700元，變成了文件規(guī)定、必須上繳的3000元至6000元。

很容易就能算出：當(dāng)司機(jī)以13萬(wàn)元（平均價(jià)格）的預(yù)交款承包一輛“夏利”，每月交1500元承包金，承包5年后，司機(jī)一共付出約22萬(wàn)元；但按照“標(biāo)準(zhǔn)承包合同”，司機(jī)每月須上繳承包金4500元，5年僅“份子錢”就達(dá)27萬(wàn)。除此之外，還要繳納一筆3萬(wàn)到6萬(wàn)不等的風(fēng)險(xiǎn)抵押金，相當(dāng)于多繳納10萬(wàn)元。

1995年，北京全市出租車為56686輛，權(quán)且以此為底線計(jì)算，在1996至2001年間，全市出租車司機(jī)共多向出租車公司繳納近57億元。

2004年的車型更換之所以受到廣泛關(guān)注，是因?yàn)椴糠止九c司機(jī)之間還保持著1996年以前的運(yùn)營(yíng)關(guān)系，而強(qiáng)制更換車型，成為這些出租車公司強(qiáng)迫司機(jī)轉(zhuǎn)換運(yùn)營(yíng)合同的最后一次機(jī)會(huì)。

管制之病為何難解？

8年之后，我們力圖回訪相關(guān)部門，再次探討北京以及全國(guó)的出租車管理體制為何乘客不叫好、司機(jī)也不買賬時(shí)，幾乎面臨和8年前同樣的境地：政府主管單位生硬地回絕了采訪請(qǐng)求，各大出租車公司也以不方便為由婉拒。

可以獲得的有限信息是：北京市出租車飽有量仍為6.6萬(wàn)輛，十年間幾乎沒有大的增長(zhǎng)，然而僅北京搖號(hào)后每年就新增24萬(wàn)輛私家車；北京市運(yùn)管局規(guī)定的出租車公司收取的單班車月管理費(fèi)不得超過5175 元（“份子錢”），雙班車不超過8280元；從2005年開始，與司機(jī)簽訂合同時(shí)，原來(lái)預(yù)收取的風(fēng)險(xiǎn)抵押金轉(zhuǎn)為收取預(yù)交承包金，單班車是15000，雙班車是每人10050。

看起來(lái)出租車司機(jī)的負(fù)擔(dān)在減輕，但似乎所有市民都對(duì)出租車行業(yè)抱有越來(lái)越深的不滿；與此同時(shí)，出租車司機(jī)的不滿似乎也在加劇。

長(zhǎng)期研究出租車行業(yè)的傳知行社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)郭玉閃在2009年《出租車行業(yè)管制系列研究報(bào)告》中稱，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2004年到2009年8月份間，中國(guó)出租車業(yè)平均每個(gè)月要發(fā)生約1.2起群體事件。他認(rèn)為，根源在于特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入制度，“本來(lái)是市場(chǎng)決定數(shù)量，但現(xiàn)在是政府來(lái)決定”。

以廈門為例，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，1993年底，廈門共有出租車3447輛，13年后的2007年，這個(gè)數(shù)字僅增加199輛，而廈門市的人口卻增加了126萬(wàn)。按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，大城市萬(wàn)人出租車擁有量是20輛，以目前廈門常住人口為353.1萬(wàn)計(jì)算，出租車數(shù)量應(yīng)在7062輛，但實(shí)際只有4802輛。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院副教授莊序瑩告訴《中國(guó)新聞周刊》，城市規(guī)模的擴(kuò)大和居民收入水平提高，對(duì)出租車的需求也不斷增加，但政府對(duì)出租車運(yùn)營(yíng)牌照的發(fā)放沒有隨市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)，這是市民需求得不到及時(shí)滿足的主要原因。而賣方占市場(chǎng)主導(dǎo)地位的情況下，沒有充分競(jìng)爭(zhēng)，就不會(huì)有較高的服務(wù)質(zhì)量。

不過，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授曾繁華認(rèn)為，不可能完全放開經(jīng)營(yíng)權(quán)，尤其是特大中型城市，交通本已面臨癱瘓，無(wú)法承受放開帶來(lái)的后果，數(shù)量管制、價(jià)格管制、準(zhǔn)入管制和政策調(diào)節(jié)，缺一不可。

唯一愿意向《中國(guó)新聞周刊》透露些許情況的出租車行業(yè)內(nèi)部人士，是一位從業(yè)12年的出租車公司辦公室主任。

在確認(rèn)可以匿名后，他分析說(shuō)，出租車公司仍有其存在的價(jià)值，無(wú)論從規(guī)范管理而言，從保障司機(jī)與乘客利益而言（現(xiàn)在出租車公司與司機(jī)要簽署三份合同），或者從發(fā)生事故的善后而言，都需要其作為協(xié)調(diào)人出現(xiàn)。

“現(xiàn)在北京市出租車司機(jī)80%是來(lái)自北京遠(yuǎn)郊區(qū)。開車的技術(shù)性并不高，和流水線工人區(qū)別不大，這就決定了這個(gè)行業(yè)的從業(yè)人員素質(zhì)相對(duì)較低，”他說(shuō)，“也意味著他們的自律性會(huì)比較差。” 這決定了出租車公司存在的必要性。

然而，他認(rèn)為北京出租車管理制度的另一缺點(diǎn)被忽略了：公眾只強(qiáng)調(diào)出租車的管理，卻很少考慮到對(duì)出租車司機(jī)的服務(wù)，比如北京市至今沒有一處出租車司機(jī)休息場(chǎng)站；政府要求司機(jī)提供IC卡刷卡服務(wù)，但刷過卡后司機(jī)往往無(wú)法兌換；大多針對(duì)出租車的科技服務(wù)手段也都停留在原始水平。

《中國(guó)新聞周刊》采訪的多位專家均表示，造成目前出租車行業(yè)種種困境的原因之一，是當(dāng)年政策制定缺乏前瞻性，囿于特許經(jīng)營(yíng)等諸多限制，出租車經(jīng)營(yíng)無(wú)法按經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展自主調(diào)節(jié)，形成壟斷市場(chǎng)，導(dǎo)致底層司機(jī)和消費(fèi)者的利益受到侵害。

然而，在可以預(yù)見的未來(lái)，目前的管理體制似乎仍難有較大變化。根據(jù)《北京市“十二五”時(shí)期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》，北京市出租車總量未來(lái)仍將保持為6.66萬(wàn)輛，這意味著供不應(yīng)求仍將是主要的市場(chǎng)前景，而出租車公司仍將作為壟斷主體主宰市場(chǎng)。

或許是為了安撫公眾的焦慮，規(guī)劃承諾：將使全市具備調(diào)車功能的出租汽車數(shù)量達(dá)到75%以上，以保證車輛空駛率降低到35%以下。

不過上述出租車公司人士給出的另一個(gè)數(shù)字提醒我們情況遠(yuǎn)沒有那么樂觀：“不可能6.6萬(wàn)輛車都在街上跑。車要保養(yǎng)、維修，司機(jī)也要休息，各種因素下來(lái)，實(shí)際上每天同時(shí)能保證5萬(wàn)輛在路面上就已經(jīng)是相當(dāng)高的量了。”