法治視野下綠色礦山構建分析

徐媛媛，李超峰

（1.合肥工業大學，安徽 合肥230601；2.中國人民大學法學院，北京100872）

當下，“綠色礦山”的構建早已不是單一的環境保護問題，而是一項復雜的系統工程。2009年，國家發改委、國土資源部聯合制定了《全國礦產資源規劃（2008～2015年）》，提出了到2020年基本建立綠色礦山格局的戰略目標。同年，中國礦業聯合會與11家礦山企業、行業協會共同發布了《綠色礦業公約》，倡導將“綠色”貫穿于礦山生產建設的始終，受到礦業界廣泛的支持和贊同。2010年，國土資源部出臺了《國家級綠色礦山基本條件》，第一次以官方文件的形式確立了構建綠色礦山的基本要求，包括依法辦礦、規范管理、綜合利用、技術創新、節能減排、環境保護、土地復墾、社區和諧、企業文化九個方面。綠色礦山的構建除了需要國家政策的指引、行業協會規范的自律，更離不開法律的規制。法治為良善社會秩序的形成提供了最佳的路徑選擇，目標是建立資源節約型、環境友好型和諧社會，強調人與人、人與自然、人與社會的和諧。綠色礦山的構建只有堅持以人為本，在安全生產、資源開發、環境保護、糾紛解決等方面堅持法治，才能實現資源效益、生態效益、經濟效益和社會效益的一體化、最佳化和最大化，并實現礦山建設的可持續發展。

1 法治與綠色礦山構建的關系

從1999年“實行依法治國，建設社會主義法治國家”被寫入憲法以來，法治已然成為了治國理政的基本方式。盡管在定義法治上，存在著普世主義法治觀與國情主義法治觀的沖突，但仍可達成的共識是，法治意味著規則之治，而社會治理的關鍵恰在于有規則、守規則、穩預期。綠色礦山的構建涉及政府、礦企、礦工、資源、環境等各方利益，只有運用法治思維來處理復雜交錯的利益與主張，一個井然有序的綠色礦山秩序才會生成，資源得以合理開發利用，生態環境得到切實保護，礦業活動各主體各盡其責，各得其所，人民安居樂業，最終促進經濟、政治、文化、社會的全面發展和個人權益的保護。

1.1 法治與綠色礦山構建體現共同的終極關懷

法治與人權互為表里，人權是法治的出發點和終極價值追求。綠色礦山的構建以依法辦礦、安全生產為基礎，鼓勵科技創新，提高資源綜合利用水平，保護生態環境，促進礦區與社區的和諧。其核心就是以人為本，關照人自身，關注的是維護和保障人的生存與發展的權利。在法治的框架下，依法構建綠色礦山，體現了對人的終極關懷，體現了對人的人格、價值與尊嚴的肯定與尊重。

1.2 法治為綠色礦山構建提供制度保障

資源的相對有限性與人類需求與欲望的相對無限性是一對基本矛盾，解決矛盾的有效方法是制定理性的規則并嚴格遵守，避免短期行為，正確處理好眼前利益與長遠利益的辯證關系。法律正是這樣的理性規則。中國特色社會主義法律體系已經形成，標志著我國已全面實現“有法可依”。在礦山建設中，《環境保護法》、《礦山安全法》、《礦產資源法》、《安全生產法》、《環境影響評價法》、《循環經濟促進法》、《土地復墾條例實施辦法》等一系列法律、法規、規章為綠色礦山的構建提供了制度保障。

1.3 綠色礦山構建必須貫徹法治理念

法治理念包含著尊崇法律、限制公權力、以公正為依歸和保護人權四個方面。法律具有至上權威是實現法治的保障，限制公權是法治的基本精神，公正是法治最普遍的價值表述，尊重和保障人權是現代法治的價值實質[1]。貫徹法治理念于綠色礦山構建的所有環節，依法規范安全生產、資源開采、環境保護等；推進政府依法行政，逐步做到權責統一；基于合法性來考量一切有爭議的行為、主張、利益和關系，從而實現公正和人權的保障。踐行法治理念，處理好政府與礦企、礦企與礦工、礦企之間、礦企與所在地群眾之間等的利益關系，促進綠色礦山建設健康發展。

2 綠色礦山構建中的法律問題

綠色礦山的理念和基本條件已經在國家政策層面得以明晰，但在與礦山建設相關的立法、執法、守法和監督中似乎仍未有充分體現，將政策、法律與行業自治融貫一體，以保障和促進綠色礦山構建的長效機制尚未形成。中央、地方政府、礦業權人三方的利益沖突，導致了礦山建設中的種種亂象，表現在安全生產、資源開發、環境保護和糾紛處理等方面，存在著一系列影響綠色礦山構建的法律問題亟待解決。

2.1 安全生產

安全生產關系到礦區工人的人身安全與健康，是綠色礦山構建的前提。根據國家安監總局公布的事故通報的數據，2013年，僅1～4月全國發生煤礦較大以上事故8起，共造成102人死亡；非煤礦山重大火災事故1起，造成10人死亡。盡管2012年全國煤礦百萬t死亡率降至0.374，但仍跟美國的百萬t死亡率相差10倍[2]。另外，礦山企業的工人是職業病，尤其是塵肺病的高發人群，我國國內塵肺病累積病例及可疑塵肺病病例近百萬人，尤以煤炭系統為重。2012年，煤礦事故年死亡人數首次控制在1500人內，而塵肺病死亡則為1800人，大大高于事故死亡人數[3]。

盡管在礦山安全生產方面，有《礦山安全法》、《安全生產法》、《職業病防治法》等法律和其他規范性文件，但仍有礦山企業為了追逐利益的最大化，鋌而走險，無視法律，漠視安全生產的重要性，置礦工的人身安全與健康于高風險之下。礦山安全事故頻發，職業病防治措施不力，地方政府負責安全生產監督管理的部門難辭其咎。在一些礦山安全事故中，更甚出現礦業權人與監管者身份交織的情形，安全監管的力度便自然可以想見。審批者違法濫用職權或不認真履行職責，放任不符合安全生產條件的企業進入市場，為安全事故的發生埋下隱患，對此種事前行政許可行為的監督目前幾乎處于真空的狀態。依據相關法律，礦山企業工會對礦山安全工作也享有監督的權利。遺憾的是工會監督往往流于形式，實踐中并未真正發揮作用。

2.2 資源開發

礦產資源是一種不可再生資源，合理開發利用和保護礦產資源，是綠色礦山構建的必然要求，對經濟的可持續發展亦具有重要的戰略意義。《礦產資源法》、《礦產資源監督管理暫行辦法》、《礦產資源法實施細則》等法律法規及相關政策均提出了礦產資源合理開發利用的要求，但在條文表述上往往簡單、原則，不具有可操作性。同時，對礦產資源的開發利用是否合理并無有效的監管，執法主體亦不明。正所謂徒法不足以自行，實踐中出現的無序開采、過度開采、采富棄貧、大礦小開等做法都顯示了該規制缺乏足夠的強制力。

中國是礦產資源大國，鎢、錫、稀土等優勢礦產資源儲量位居世界前列。2012年6月江西誕生了世界最大鎢礦，探明鎢金屬量106萬t[4]；2011年，中國的錫資源探明儲量約150萬t，占全球探明儲量的28.85%[5]；2012年《中國的稀土狀況與政策》白皮書指出，中國的稀土儲量約占世界總儲量的23%。但因為過往粗放式的開采，加之快速經濟發展對礦產資源需求的不斷增加，我國仍存在礦產資源供需緊張的困境。尤其是優勢資源，如果任由盲目擴張開采，不僅會削弱資源稟賦優勢，而且會影響國民經濟的發展。目前國土部對優勢礦產開采進行總量控制，但在法律層面既無對優勢礦產定義和種類的界定，也沒有專門的優勢礦產資源保障與合理開發利用的制度設計。

2.3 環境保護

環境保護是關系到人類子孫后代可持續發展的關鍵。在礦山資源開發的過程中，漠視開發與保護并重，往往易造成對資源的占用與破壞、地質災害和環境污染。礦業活動給環境帶來的不利影響如表1所示。

表1 礦業活動給環境帶來的不利影響

自1986年起，我國先后制定了《環境保護法》、《環境影響評價法》、《水土保持法》、《固體廢物污染環境防治法》、《大氣污染防治法》、《地質災害防治條例》、《礦山地質環境保護規定》等，已經初步建立了礦山環境保護的法律法規體系。總體來說，礦山環境的保護“堅持預防為主、防治結合，誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則”。政府、礦山企業和個人都有保護環境的義務，但法律對政府應承擔的環境責任規定甚少；對礦山企業應承擔的環境責任規定的不夠嚴苛；礦區公眾環境責任形同虛設，公民參與環境保護的權利相對弱化，諸多原因造成了礦山生態環境保護不力的局面。

2.4 糾紛處理

“沒有什么事物是不包含矛盾的，沒有矛盾就沒有世界[6]。”綠色礦山的構建涉及多元主體的利益，極易導致各種矛盾糾紛多發、激烈、難解：礦企與工人之間基于勞動合同產生的糾紛；環境污染對當地水源、土地、農作物等造成損害引發的矛盾；地質災害引發的房屋倒塌或開裂、道路下沉或中斷、水源污染或枯竭等；礦業權出讓糾紛、流轉糾紛；礦山承包經營糾紛、租賃經營糾紛；礦山企業之間因礦區范圍、爭奪資源引發的糾紛等等。

部分礦區企業法制觀念淡薄，遇到矛盾糾紛，采取拖延、逃避或法外途徑處理，往往造成矛盾激化升級；一些礦區工人和群眾的維權意識較差，在自身權益受到損害時，選擇聚眾阻擾企業生產、集體上訪等過激行為，不僅易釀成群體性事件，也無益于矛盾糾紛解決。2011年中央綜治委等16部門共同下發了《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，大調解實踐在各地如火如荼開展，也作用在了礦山矛盾糾紛的化解中。一般的做法是由礦區黨政領導牽頭，成立礦山矛盾糾紛協調領導小組，由公、檢、法、信訪及有關行政機關負責人組成，將公調、檢調、訴調、信調緊密結合，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。大調解雖在一定程度上有利于解決礦山矛盾糾紛，但在其正當性基礎、價值追求、制度設計等方面仍需反思。

3 綠色礦山構建的法治化思考

法治是“善治”，將社會治理納入預先設定的規則框架中，避免專斷和肆意對個人權益的損害。法治之下的法律規則除了須是預先設定，具有前在性外，還應是不溯及既往的、確定的、一般的等等，如此才能保證社會生活的可預期性，給人們帶來安全感和幸福感。綠色礦山構建是礦業實現可持續發展，礦業發展方式由粗放型轉變為集約型的關鍵點[7]。只有遵循法治進路，以人為本，依靠理性和法律，用持久、穩定、常規化的方式，才能實現綠色礦山的構建。

3.1 強化安全生產監管

除了觀念上的麻痹大意，利益或許是誘發礦山安全事故的罪魁禍首。根據現行的分稅制財政體制，資源稅為中央與地方共享稅收，其中，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入。按照《礦產資源補償費征收管理規定》，礦產資源補償費是中央和地方共享收入，其中，“中央與省、直轄市的分成比例為5∶5；中央與自治區的分成比例為4∶6”。財政部和國土資源部發布的《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》規定，探礦權采礦權使用費分別歸屬中央和省級財政。2006年，財政部、國土資源部、中國人民銀行發布的《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》，明確劃分了探礦權采礦權價款收入中央與地方的分成比例，“其中20%歸中央所有，80%歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級人民政府根據實際情況自行確定”。通過這一系列規定，不難看出，地方政府在礦山建設或礦業活動中往往能獲得巨大的經濟利益。監管者與被監管者一旦有了利益的勾連，監管也就失去了獨立性和有效性。因此，應構建綜合的安全生產監管主體制度，除了政府監管部門之外，還包括行業協會和礦山企業工會，政府安全生產監管部門履行監管職責也要受到監督。監督檢查人員不能和礦山企業有任何利益關系，不僅要求技術全面、經驗豐富，而且應客觀公正，依法進行監督檢查，保障礦山安全生產工作順利推進。

針對礦山安全生產的行政執法措施除了安全行政檢查外，還有安全行政許可、安全行政處罰等。基于地方保護主義、國家公職人員與礦企權錢交易等各種原因，上述行政執法措施實施效果大打折扣，應完善對監管部門和監管人員的行政問責機制，追究違法行為，加強礦山安全生產監管。

3.2 完善資源開發立法保護

《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“加強礦產資源勘查、保護和合理開發。”而距離上次修改已有17年的《礦產資源法》中，關于礦產資源的合理開發利用僅是原則性的規定，應盡快修改法律和制定配套法規政策，通過具體規范對其予以準確界定，明晰執法主體和獎懲標準，并加大獎懲執法力度，以促進礦產資源的合理利用。

鑒于優勢礦產資源在經濟發展中的關鍵作用，對其的保護與合理開發更加至關重要。從20世紀90年代至今，我國出臺了一系列規范性文件規制優勢資源的開發利用，包括有《關于稀土對外合作和技術出口管理的通知》、《關于將鎢、錫、銻、離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》、《關于加強鎢行業綜合治理有關問題的通知》、《關于加強鎢錫銻行業管理的意見》、《鎢行業準入條件》、《錫行業準入條件》、《銻行業準入條件》等。但這些規范性文件多屬于部門規章，效力層級不高，分散凌亂，而上位法的滯后，使得優勢礦產資源的保護與開發利用沒有完善的法律體系作為支撐。因此，有必要在對《礦產資源法》加以修改時，充分肯定優勢資源的法律地位，將實踐中已經建立的總量控制制度、市場準入制度和出口配額制度予以法律化、規范化，并配套相關實施細則，使優勢礦產資源的開發利用在制度的軌道上健康、有序、合理地發展。

3.3 落實環境責任承擔

私采濫挖、采用落后的采礦工藝和方法、礦山企業基于短視的破壞性開采等都對礦山環境造成了巨大的損害，甚至對當地的生態系統造成了不可逆轉的破壞。根據法律規定，國土資源行政主管部門和環境保護行政主管部門負責環保工作。如此原則性的規定，使得難以從法律層面追究政府未依法履職的責任。《循環經濟促進法》和《礦山地質環境保護規定》都對采礦許可證頒發機關頒發采礦許可證作了限制，即要以提交符合要求的礦山地質環境保護與治理恢復方案為必要前提。這是礦山環境保護的事前監督方式，從源頭上嚴把審批關，擔負著預防環境污染發生的職責。立法原意固然好，但在法律中同樣欠缺政府瀆職或違法頒發采礦許可證的法律責任。完善立法，并將礦山環境保護工作納入地方政績考核指標，如此才可能將政府環境責任落到實處。

礦山企業在環境保護中負有不可推卸的責任，通過繳存礦山地質環境治理恢復保證金予以保障。在現行法律規定中，礦山企業承擔環境責任的主要方式是繳納罰款。違法成本低使得一些企業寧愿選擇繳納罰款，也不愿意購買環保設備、采取環保措施。提高企業違法成本，將破壞環境的礦企列入黑名單，使其承受不利后果，譬如不能享受融資貸款擔保的優惠政策、取消產業政策扶持等，促使企業承擔環境責任。

每個人都有生活在一個有利于健康、生態平衡的環境的權利。礦山企業因為開采獲得收益，中央和地方政府征收礦產資源稅費，在礦產資源開發利用的利益分配中，唯獨沒有被動承受著開采帶來環境污染、生產生活條件惡化的礦山當地居（村）民的利益。針對礦山企業破壞生態環境和污染環境的行為，生活在礦區的居（村）民是直接受害者，應享有提起訴訟的權利，而公眾的環境知情權、參與權是尋求訴訟救濟的前提。將礦區公眾參與制度法定化，加強公民參與環境保護的權利，是督促政府和企業履行環境責任的重要途徑。

3.4 依法構建礦山多元解紛機制

穩定是發展的絕對和必要條件。礦山發展離不開穩定的礦山秩序，而穩定的礦山秩序離不開良好的解紛機制。解決糾紛的途徑通常有協商和解、調解、仲裁和訴訟。近年來，非訟糾紛解決機制備受青睞，而作為利用傳統調解資源進行制度創新，整合人民調解、行政調解和司法調解的“大調解”機制更是被普遍推廣。2010年，全國人大常委會頒布了《人民調解法》，但它并不能作為大調解機制的法律依據。換言之，立法的缺失，使得大調解機制在合法性和正當性的證成上難以理直氣壯。在價值追求上，大調解與法治的側重點也似有不同。因為大調解是為了應對日益復雜的社會矛盾，帶有濃厚的社會治理色彩，維護社會和諧穩定的需求相對于其他需求客觀上便更為迫切。各級政府中普遍設立的維穩基金，難免有花錢買平安之嫌。在各種復雜的矛盾糾紛中，不同主體都有自己的利益訴求，但利益訴求不等同于權利訴求。無底線的利益訴求不應得到法律的支持，否則非但不能促進社會公平，反而加速了社會基礎秩序和社會價值體系的失范。另外，對法院工作“重心下壓、關口前移”的要求，在某種程度上偏離了司法被動性的特質。

因此大調解只是定紛止爭的一種實踐嘗試，糾紛解決最終應有賴于理性的規則，“法治是糾紛解決最合理、有效而且具有防止后續不良效應的手段[8]”。依法構建礦山多元矛盾糾紛解決機制，無論是訴訟糾紛解決方式還是非訴訟糾紛解決方式，都應該厲行法治。總結礦山矛盾糾紛的特點，將礦企內部的勞資糾紛、合同糾紛、工傷事故、社會保障等方面以及礦地之間的矛盾作為排查化解重點，依托工會組織，企業勞動爭議調解委員會、人民調解委員會等把矛盾糾紛化解在礦區，消除在源頭。在重視發揮調解作用的同時，尊重法律和司法的權威，清楚認識到調解效用的發揮是以司法制度的存在為基石的，司法糾紛解決機制居于最終救濟的地位。多元化的糾紛解決機制兼具開放性與包容性，為礦山矛盾的解決提供了多樣且個性化的選擇途徑，促進了綠色礦山、和諧礦山的可持續發展。

4 結論

法治化治理是最有效率的治理形態，它以理性的方式，為廣泛而復雜的社會生活提供了可預期性，減少摩擦，降低交易成本，增進治理效率；法治化治理可以兼顧人類發展的短期目標和長期目標，促進政治、經濟、文化與社會的協調發展，并通過調諧生態環境和代際發展間的關系，保證發展的可持續性[9]。綠色礦山構建是社會治理的有機組成部分，應在法治之下有序進行，堅持以人為本，將人的生命和健康權利放在首位，完善礦山建設的相關法律制度，因為“法律不僅是世俗政策的工具，而且還是生活終極目的和意義的一部分[10]”；規范行政機關嚴格執法，促進礦企、個人普遍守法，健全相關監督體系，著力于經濟的發展符合環保和生態平衡的要求。建設綠色礦山、發展綠色礦業，是礦業發展方式轉變的必由之路，既有利于中國礦業融入國際市場，更是造福子孫后代的千秋工程。

[1]朱景文，張志銘.法理學[M].北京.中國人民大學出版社，2008.

[2]王秀強.2012年煤礦百萬噸死亡率降至0.374告別“血煤”[EB／OL][2013－01－25].http：∥www.21cbh.com／HTML／2013－1－25／0MNjUxXzYxMTQ0Mg.html

[3]塵肺病防治工作迫在眉睫應引起全社會關注[EB／OL][2013－01－23].http：∥www.gmw.cn／ny／2013－01／23／content＿6482092.htm

[4]王少勇，周志興，龍回仁.世界最大鎢礦誕生記——江西大湖塘鎢礦實現重大找礦突破的前前后后[EB／OL][2012－06－05].http： ∥ www.mlr.gov.cn／xwdt／jrxw／201206／t20120605＿1106762.htm

[5]2011年全球錫礦產資源儲量及分布[EB／OL][2012－05－10].http：∥ www.askci.com／news／201205／10／101755257533.shtml

[6]毛澤東.矛盾論[M].北京：人民出版社，1991.

[7]武建穩.綠色礦山評價指標體系構建——以湖南有色新田嶺鎢礦為例[D].北京：中國地質大學（北京），2012.

[8]龍宗智.關于“大調解”和“能動司法”的思考[J].政法論壇.2010（7）：98－105.

[9]張志銘.在追尋法治中和平崛起[J].法治論壇，2007（1）：1－2.

[10][美]哈羅德·伯爾曼.梁治平譯.宗教與法律[M].上海：三聯書店，1991.