國企改革：趨向與路徑

|文·朱敏

隨著最高領(lǐng)導(dǎo)層換屆及其開啟新的改革格局，有關(guān)國企改革趨向與路徑的討論，又一次成為備受矚目的焦點(diǎn)

中國的國有企業(yè)改革大體經(jīng)歷了以下階段：起初是從農(nóng)村實(shí)行“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”得到啟發(fā)，并最早由四川從“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”開始，拉開了國企改革的序幕；后來又在商業(yè)流通企業(yè)實(shí)行“四放開”，工業(yè)企業(yè)“砸三鐵”等改革，并由“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長責(zé)任制”到“黨政分開”，實(shí)行“以廠長為中心的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”改革；再由實(shí)施“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的抓大放小戰(zhàn)略到“政企分開、自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧”的全方位改革。

到目前為止，應(yīng)當(dāng)說國企改革在上述思路的指導(dǎo)下，取得了應(yīng)有的業(yè)績和成就。具體體現(xiàn)為：國企數(shù)量大為減少，虧損企業(yè)基本消滅，競(jìng)爭性領(lǐng)域的國企大量退出，壟斷性國企的生存能力逐步增強(qiáng)，國家的政策性負(fù)擔(dān)有所減輕。

隨著最高領(lǐng)導(dǎo)層換屆及其開啟新的改革格局，有關(guān)國企改革趨向與路徑的討論，又一次成為備受矚目的焦點(diǎn)。

微觀增效與宏觀改革

自從十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，國企改革一直沿著政企分開、政府社會(huì)公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開的原則不斷深入，在強(qiáng)化建立現(xiàn)代企業(yè)制度的同時(shí)，宏觀上保持公有制的主體地位，不斷做大、做強(qiáng)、做優(yōu)國企。

雖然經(jīng)歷了各種思潮的影響乃至交鋒，中央在國企改革大政方針的把握上從未發(fā)生動(dòng)搖。從十五大到十六大、十七大，乃至剛剛結(jié)束的十八大，中央對(duì)國企改革的理論闡述清晰且堅(jiān)定，并呈現(xiàn)不斷完善、不斷深入和不斷發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

十八大報(bào)告明確指出：要毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，推行公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，深化國有企業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制，推動(dòng)國有資本更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。這既是對(duì)以往國企改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是未來國企發(fā)展的指導(dǎo)方針。

2012年9月，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉、陳清泰“二老”到中國石化、中國建材、國投集團(tuán)、中國鋁業(yè)和新興際華這五家央企實(shí)地調(diào)研。調(diào)研主要圍繞轉(zhuǎn)型升級(jí)、公司治理這兩個(gè)企業(yè)經(jīng)營實(shí)踐中的微觀議題。對(duì)此，“二老”認(rèn)為，通過這些年的勵(lì)精圖治，許多央企存在的效率、競(jìng)爭力等傳統(tǒng)疑難雜癥已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性突破。

不過，在宏觀議題層面，無論是吳敬璉強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”、“從頂層來考慮為什么需要有國企，國企承擔(dān)什么樣的任務(wù)，國企在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用以及怎么發(fā)揮作用”，還是陳清泰所言“必須回歸到國企改革的基本命題，通過政資分開、政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，來求得公有制、國有經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合”，都指明國企改革深化已經(jīng)更有賴于政府職能及國有資產(chǎn)管理體制的改革。

時(shí)至今日，國企改革“頂層設(shè)計(jì)”已迫在眉睫。據(jù)悉，2013年國資委將研究制定深化國企改革的意見，在總結(jié)國企改革實(shí)踐基礎(chǔ)上，提出下一步改革的總體目標(biāo)、基本路徑和具體措施。國資委主任王勇在2012年12月25日中央企業(yè)負(fù)責(zé)人會(huì)議上表示，重發(fā)展輕改革傾向明顯、對(duì)突破改革重點(diǎn)難點(diǎn)問題有畏難情緒、重點(diǎn)領(lǐng)域改革進(jìn)展相對(duì)遲緩是當(dāng)前中央企業(yè)改革面臨的突出問題。他強(qiáng)調(diào)，深化改革是中央企業(yè)提高發(fā)展質(zhì)量和效益的動(dòng)力，改革是最大紅利。

國企經(jīng)過多年改革，管理體制和經(jīng)營機(jī)制發(fā)生很大變化，極大激發(fā)了企業(yè)活力和競(jìng)爭力。但改革仍處于過程當(dāng)中，需要進(jìn)一步解決的體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)和歷史遺留問題仍然很多，難度也越來越大。中央企業(yè)要結(jié)合自身實(shí)際，謀劃好進(jìn)一步深化改革的總體方案、路線圖、時(shí)間表。具體而言，要深化并完善中央企業(yè)公司制股份制改革，引進(jìn)民間資本和外資參與企業(yè)改制重組；深化建設(shè)規(guī)范董事會(huì)試點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；深化人事、用工、分配三項(xiàng)制度改革，逐步建立用工準(zhǔn)入制度；大力解決歷史遺留問題，減輕企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)等等。

改什么？如何改？

無論從理論還是從現(xiàn)實(shí)來講，國企改革存在兩類易被混淆的問題：一類屬于價(jià)值層面（改什么），一類屬于操作層面（如何改）。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心主任衛(wèi)祥云看來，價(jià)值層面主要涉及分配問題、思路問題、體制問題等，亟需認(rèn)真研究解決，有必要納入“頂層設(shè)計(jì)”體系。

關(guān)于分配問題。衛(wèi)祥云認(rèn)為，國企的分配制度改革可遵循以下原則：一是堅(jiān)持國企關(guān)于“有進(jìn)、有退，有所為、有所不為”的改革方針，力爭在關(guān)鍵領(lǐng)域有所突破；二是不能盲目地把國企經(jīng)營者的收入與國外企業(yè)相類比；三是對(duì)國企的經(jīng)營者應(yīng)該實(shí)行一套符合中國現(xiàn)狀的分配管理制度。

關(guān)于思路問題。在通過“抓大放小”戰(zhàn)略，國企改革取得階段性成就以后，改革動(dòng)力有所減弱。國企改革基本思路和做法在實(shí)踐與理論兩方面缺陷越發(fā)明顯。簡單問題被復(fù)雜化，一些具體問題又被抽象化，理論問題不僅沒解決，而且越來越教條化。

關(guān)于體制問題。“國進(jìn)民退”與“國退民進(jìn)”屬于“偽問題”。要使國企改革走上正確的道路，必須要明確“國企改革”與“國企管理體制改革”是兩個(gè)完全不同的概念。如果概念發(fā)生混淆，必然會(huì)像“盲人摸象”，把“局部”當(dāng)全部，從而無法準(zhǔn)確“定位”，也就難免得出南轅北轍的結(jié)論，貽誤改革大計(jì)。

從價(jià)值層面界定什么是國企改革的“正確的事”之后，可進(jìn)一步考慮國企改革的實(shí)際操作思路，明確國企改革應(yīng)該如何“正確地做”（如何才能“對(duì)做”）。

一是分類管理。衛(wèi)祥云指出，從宏觀管理的角度出發(fā)，對(duì)公益性國企和競(jìng)爭領(lǐng)域的國企分別對(duì)待，制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策。除此之外，應(yīng)明確國企要分階段、分期、分批退出競(jìng)爭性領(lǐng)域。在分類管理上，要明確兩個(gè)概念：一是對(duì)民營企業(yè)進(jìn)入的問題，要先試點(diǎn)、后實(shí)踐、再推廣，其中，對(duì)外資企業(yè)進(jìn)入也要與民營企業(yè)一視同仁；二是對(duì)國企目前在競(jìng)爭領(lǐng)域的經(jīng)營情況要具體分析，對(duì)癥下藥，制訂逐步退出的時(shí)間表。不能因?yàn)槟壳安糠謬笤诟?jìng)爭性領(lǐng)域還有利潤就高枕無憂。謹(jǐn)防一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化，重蹈“國企脫困”覆轍。

二是統(tǒng)一出資。企業(yè)從出資人的角度出發(fā)，凡屬國有或國有控股的資產(chǎn)出資人只能是一家。目前，在我國國企出資人不能落實(shí)到自然人的情況下，以中央企業(yè)為例，國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會(huì)是唯一的出資人（全國人民）的代理人，即實(shí)行“大國資統(tǒng)一管理”。目前沒有實(shí)行大國資統(tǒng)一監(jiān)管的企業(yè)還有三大類：一是金融證券業(yè)的國企，如四大銀行等；二是分散在國家各個(gè)部委的直屬企業(yè)，如鐵道部、交通運(yùn)輸部等部門企業(yè)；三是通過事業(yè)單位改革包括文化傳媒產(chǎn)業(yè)改革形成的文化國企等。其資產(chǎn)歸屬尚未明確，包括文化傳媒產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的無形資產(chǎn)，應(yīng)明確評(píng)估辦法和出資方式。對(duì)目前一部分省市實(shí)行的“國資統(tǒng)一管理”模式試點(diǎn)應(yīng)予支持。

三是行業(yè)監(jiān)管。按照建立中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制要求，根據(jù)政府部門的管理職能，國企要分別接受行業(yè)管理（行政監(jiān)管）和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。首先，明確國企雖是“特殊企業(yè)”，但不搞特殊化。遵照“企業(yè)法”和“公司法”要求登記、注冊(cè)，履行法定義務(wù)。凡要求其他企業(yè)做的，國企都不搞例外。其次，國企負(fù)有重要的社會(huì)責(zé)任和公共使命。尤其是公益性國企，更應(yīng)該把社會(huì)效益放在第一位。至于文化國企，按照目前中國的政治、經(jīng)濟(jì)體制和法律規(guī)定，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)管單位不僅有政府職能部門，還有黨的職能管理部門。這是國企改革面臨的新課題，也是行業(yè)監(jiān)管需要重新定位的問題。

四是階段推進(jìn)。國企改革從十五大和十五屆四中全會(huì)提出“有進(jìn)有退”的戰(zhàn)略方針，到國務(wù)院前總理朱镕基主持的“抓大放小”改革，再到目前的繼續(xù)改革，每個(gè)階段應(yīng)根據(jù)不同情況，實(shí)事求是地提出和執(zhí)行不同改革方針和政策。到目前為止，國企改革進(jìn)入了新的發(fā)展階段，面臨一系列新情況和新問題。尤其是對(duì)一些敏感問題的探討和解決，確實(shí)到了摸著石頭過河的“深水區(qū)”，采取快刀斬亂麻的措施和方法確有“如臨深淵、如履薄冰”之虞。前人之鏡，可為后人之鑒，但“前人”不可能代替“后人”審時(shí)度勢(shì)，進(jìn)行決策。在衛(wèi)祥云看來，這需要根據(jù)“天時(shí)、地利、人和”做好現(xiàn)階段的頂層設(shè)計(jì)。

熱議國企改革

針對(duì)國資委主任王勇提出的深化國企改革意見，中投顧問宏觀經(jīng)濟(jì)研究員白朋鳴認(rèn)為，其明確了國企改革的重點(diǎn)和方向。民資、外資的參與能夠增添企業(yè)活力，擴(kuò)展企業(yè)融資渠道；董事會(huì)試點(diǎn)有利于推進(jìn)企業(yè)管理的規(guī)范化，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平，進(jìn)而提高企業(yè)運(yùn)行效率；深化人事、用工、分配等三項(xiàng)制度改革，建立用工準(zhǔn)入制度，將從政策層面規(guī)范國企行為，有利于打開國企改革突破口，深入國企改革。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)管理科學(xué)研究所研究員崔長林指出，國企改革關(guān)鍵是要解決好分配問題，如何分配好國家、企業(yè)員工、股民的利益關(guān)系到改革成敗。目前國企占有大量資源，獲取了很多利潤，但在國家、民眾的貢獻(xiàn)方面還有待加強(qiáng)，國企改革應(yīng)該更多地讓利于民。現(xiàn)在國資委提出研究制定深化國企改革總體目標(biāo)、路線圖釋放出改革的積極信號(hào)，表明政府推進(jìn)改革的決心，未來國企改革有望加快，但國企改革是十分復(fù)雜的過程，具體改革效果如何，需要看相關(guān)政策出臺(tái)和落實(shí)情況。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院參事湯敏表示，目前國企的行業(yè)寡頭化已成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，應(yīng)防止國企的過度擴(kuò)張。國企利潤應(yīng)更多與人民分享。國企享有了國家這么多的資源和優(yōu)惠，人民理應(yīng)分享這個(gè)利潤。如果國企加大分紅，也會(huì)減小其擴(kuò)張沖動(dòng)，不僅對(duì)解決收入分配問題有好處，也可以解決政府資金不足等問題。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張文魁則指出，現(xiàn)在是改革的進(jìn)程在與國有企業(yè)的興衰周期律賽跑。國有企業(yè)有它的興衰周期律，過去幾年是第二黃金時(shí)代，現(xiàn)在進(jìn)入了第二白銀時(shí)代，如果不改革，將會(huì)陷入第二輪青銅時(shí)代和黑鐵時(shí)代。到時(shí)候被動(dòng)地進(jìn)行改革重組，代價(jià)會(huì)更高。而過去三十多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)充分說明，產(chǎn)權(quán)改革是必由之路。但是要搞穩(wěn)妥的改革，不能很激進(jìn)的大爆炸式改革，但穩(wěn)妥不等于不改。中小型國有企業(yè)可以整體出售，而大型和特大型國企應(yīng)實(shí)行股權(quán)多元化和混合所有制。在此基礎(chǔ)上，大力改革公司治理。總體而言，應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)民間化、治理商業(yè)化。當(dāng)然，包括電網(wǎng)、基礎(chǔ)電信和一些公用事業(yè)在內(nèi)的少數(shù)屬于自然壟斷的國企，可能暫時(shí)不太適宜推行全局性的產(chǎn)權(quán)改革。要特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于大型和特大型國有企業(yè)，產(chǎn)權(quán)改革在較長時(shí)間里不會(huì)完全民營化，可能長期保持一種混合所有制狀態(tài)。關(guān)鍵要加快國有股的證券化，提高國有股的流動(dòng)性，從而改進(jìn)國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。

附：國企改革的三個(gè)階段

改革開放特別是鄧小平南巡講話后，改革國有企業(yè)，發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系成為經(jīng)濟(jì)改革的方向和目標(biāo)。到目前為止我國的國企改革先后經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段是整個(gè)80年代。由于當(dāng)時(shí)在我國的所有制結(jié)構(gòu)中，私營經(jīng)濟(jì)已不復(fù)存在，集體經(jīng)濟(jì)除農(nóng)業(yè)外所占比重也不大，而國有經(jīng)濟(jì)不僅占主導(dǎo)，而且數(shù)量上也占主體地位，絕大部分工商企業(yè)屬國家所有，國有企業(yè)的效益如何，直接決定了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的狀況；同時(shí)，當(dāng)時(shí)的國有企業(yè)大都采取國有國營的模式，因此我們就把改革的側(cè)重點(diǎn)放在了國營企業(yè)上，提出了“搞活國營企業(yè)”的口號(hào)。其本質(zhì)是在“改革、開放、搞活”的方針下，通過改革僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和對(duì)外開放，搞活整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。

第二階段是90年代至本世紀(jì)初的國企改革。社會(huì)主義初級(jí)階段理論，特別是鄧小平南巡講話和中共十四大關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的理論，為人們觀察國企問題提供了新的理論依據(jù)。從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來看待國有企業(yè)，發(fā)現(xiàn)原來的改革思路存在嚴(yán)重問題，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)主體，既存在國有企業(yè)之間的競(jìng)爭，又存在國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間的競(jìng)爭。在這種情況下，政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者應(yīng)當(dāng)把各種企業(yè)置于平等的競(jìng)爭環(huán)境中。而在平等競(jìng)爭中，一部分企業(yè)，當(dāng)然也包括一部分國有企業(yè)，會(huì)由于各種原因被淘汰，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的必然結(jié)果。隨著認(rèn)識(shí)的深化，國企改革的方針和政策開始了調(diào)整與完善。經(jīng)過多年的改革，我國國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是形成了多種經(jīng)濟(jì)成份相互并存共同發(fā)展的格局。

第三階段也應(yīng)該是國企改革的最后階段，其核心問題是國企的退出問題。我們目前正處于這一階段，這也是“國進(jìn)民退”問題的基本背景。國有企業(yè)的退出，是一個(gè)先分類，再逐步退出的過程。具體而言，首先是將國企分為競(jìng)爭性國企與非競(jìng)爭性國企兩大類，然后是競(jìng)爭性國企的退出和非競(jìng)爭性國企的改革同時(shí)進(jìn)行。