淮河流域行蓄洪區運行管理政策探討

劉 芳 于彥博

淮河流域行蓄洪區運行管理政策探討

劉 芳 于彥博

歷史上淮河中游兩側的一系列湖泊洼地一直是淮河上中游洪水滯蓄回旋的區域。受黃河奪淮影響，淮河下游河床淤積抬高，失去了入海口，改經入江水道流入長江。黃河奪淮造成淮河水系紊亂，排水不暢，形成了“小雨小災、大雨大災，無雨旱災”的局面。上游來水快，中游水流不暢，下游水道狹窄，各支流入淮河口淤塞，汛期淮河水位一旦高出地面，便嚴重頂托沿岸各支流的排水和兩岸澇水的外排，形成淮河特有的因洪致澇、洪澇并發的洪水災害。淮河流域 1931、1954、1956、1991年嚴重水災就是典型的例證。

結合暴雨洪水、洪澇災害頻繁的實際情況，在“蓄泄兼籌”的治淮方針指導下，淮河沿線設置了多處行蓄洪區，行蓄洪區的啟用在減少災害損失方面發揮了巨大的作用。行蓄洪區是蓄滯流域洪水的場所、防洪工程體系的重要組成部分，同時也是沿淮百萬群眾賴以生存發展的基地，這是我國在特殊國情背景下的選擇。行蓄洪區是一種特殊的社會區域單元，行蓄洪的不確定性造成區內群眾生產、生活缺乏安定的大環境，社會經濟發展和生活水平整體低于周邊其他地區。如何平衡防洪與行蓄洪區社會經濟協調發展、加強區內宏觀管理是不容回避的問題。本文從行蓄洪區管理體制與管理政策著手，介紹淮河干流行蓄洪區的作用、地位、運用補償及社會經濟的可持續發展。

一、行蓄洪區在防洪減災中的地位和作用

淮河流域洪水具有峰高、量大、歷時長等特點，河道上游比降陡，中下游比降平緩，河道泄洪能力不足，因此在淮河的歷次防洪規劃中，均利用行蓄洪區宣泄和蓄滯洪水，“犧牲局部、保護全局”，從而提高流域整體防洪能力，確保流域內城市和重要防洪保護區的防洪安全。淮河流域防洪體系中行蓄洪區的作用被計入防洪設計標準的蓄洪能力之中，而不是當作對付超標準洪水的應急措施，因此，行蓄洪區在淮河流域防洪體系中的作用是不可替代的。

行洪區位于崗地或河堤和河槽之間，在設計運用條件下，可分泄淮干相應河段河道設計流量的20%～40%，是淮河中游防洪能力達到防御1954年洪水水平的重要組成部分。蓄滯洪區主要作用是蓄滯河道部分洪水，削減河道洪峰，減輕洪水對河道兩岸堤防的壓力，淮干中游的氵蒙洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖4處蓄洪區的總蓄洪庫容63.1億m3，可滯蓄的洪水量約占正陽關以上50年一遇30天洪水總量的20%，對削減淮干洪峰發揮著重要作用。臨淮崗洪水控制建成后，使沿淮重要工礦城市和淮北大堤保護區的防洪標準提高到了百年一遇，并減輕對洪澤湖大堤的防洪壓力。

二、淮河行蓄洪區調度運用管理體制與管理政策

1.淮河流域防洪減災工程

淮河流域防洪減災工程體系由宿鴨湖、鲇魚山、梅山、響洪甸等大型水庫，臨淮崗洪水控制工程，茨淮新河、懷洪新河、入海水道、淮沭河等分洪河道，淮北大堤、洪澤湖大堤、里運河大堤等堤防，氵蒙洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖、姜唐湖、荊山湖等行蓄洪區，洪澤湖、高郵湖等湖泊組成。其中，流域行蓄洪區全部位于淮河中游，是淮河中游洪水調度運用的重要手段。行蓄洪區建設與管理規劃項目現正在實施，到2020年，工程全部完工后，淮河流域防洪工程體系將更加完善。

2.行蓄洪區的調度運用與決策管理

淮河防御洪水遵循“蓄泄兼籌、上下游兼顧、團結協作、局部利益服從全局利益”的原則。當發生設計標準及以下洪水時，合理運用水庫攔洪、削峰、錯峰，充分利用河道泄洪，適時運用行洪區、蓄洪區、分洪河道和臨淮崗洪水控制工程，確保防洪工程安全。當發生超標準洪水時，利用河道強迫行洪，充分發揮臨淮崗洪水控制工程的攔洪作用，并采取棄守一般堤防等非常措施，確保蚌埠和淮南城市圈堤、淮北大堤重要堤段、洪澤湖大堤、里運河大堤等重要堤防安全。

按防洪工程的重要程度，淮河防汛指揮決策權分別由國家防汛抗旱總指揮部、淮河防汛總指揮部及有關省負責，特別重要的須報國務院批準。凡涉及影響流域洪水調度或省際關系的重要防洪工程以及行蓄洪區的調度運用，由國家防汛抗旱總指揮部或淮河防汛總指揮部決定；其他防洪工程的調度，分別由有關省負責，報國家防汛抗旱總指揮部和淮河防汛總指揮部備案。

3.蓄滯洪區運用補償政策和經濟發展的基本條件

2000年5月27日國務院正式頒布《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，并對當年啟用的泥河洼、老王坡等滯洪區和2003年大水啟用的9個淮河干流行蓄洪區，按暫行辦法進行了經濟補償。2006年5月30日財政部頒布《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》，2007年3月6日水利部頒布《蓄滯洪區運用補償核查辦法》，2007年3月15日水利部頒布《修訂蓄滯洪區居民財產登記核查補償表》，進一步規范了蓄滯洪區運用補償政策，并在2007年大水啟用的10個行蓄洪區，按新的規定和辦法進行了經濟補償，修正了政策上的偏差，效果良好。

淮河流域行蓄洪區建設始于上世紀50年代，受社會經濟發展水平制約，實際投入非常有限，工程建設標準偏低。1991年大水后，隨著我國經濟持續發展，開始加大行蓄洪區建設上的投入，特別在2003年特大洪水之后，國家針對淮河流域2003年大水中暴露出的行蓄洪區建設嚴重滯后的問題，將行蓄洪區建設列為重點工程加快建設。目前，淮河流域蓄滯洪區建設與管理規劃已得到國務院批復，明確利用10年左右的時間，基本完成使用頻繁、洪水風險較高、防洪作用突出的蓄滯洪區建設任務，使重度風險區內的居民得到妥善安置，安全基本有保障，生產生活條件得到改善，并初步建立較為完善的蓄滯洪區管理體制、制度和運行機制，實現洪水“分得進、蓄得住、退得出”的目標。在保證行蓄洪區的正常運用的情況下，區內居民可以實現就地避洪和就近撤離，家庭財產基本可以保證安全，農業、養殖的損失和來不及轉移的財產、不動產的損失可按暫行辦法獲得經濟補償。采取有償使用行蓄洪區后，區內居民基本擺脫了一場洪水一場災的歷史，具備了發展經濟的基本條件。

4.行蓄洪區安全建設

行蓄洪區安全建設工程包括莊臺、保莊圩或圍村堤、避洪樓、撤退道路和人口外遷。莊臺主要安排在淮河流域進洪頻繁、淹沒水深較大（4～9m）的低標準行蓄洪區內；保莊圩或圍村堤主要安排在地形較高、水深不大（2～6m），遇超標準洪水可以及時撤退，且對行、蓄、滯洪影響不大的位置修建；避洪樓或避洪平頂房主要安排在蓄洪時間短、水深不大（3m以下），人口居住相對分散，缺乏撤退條件的偏僻位置修建；撤退道路主要結合現有鄉村道路和公路，安排在行蓄洪區人口居住相對集中的區域，重點是高標準行蓄洪區，一般橫向路堤不超附近地面0.5m、縱向路堤不超附近地面1.0m；人口外遷安置必須充分尊重居民的意愿，需有相關政策和制度做依托、充足的資金做保障。外遷人口多數人仍需以農業生產為主，生產半徑不宜過大；放棄農業生產，存在勞動就業、社會保障、經濟來源、生活方式等許多實際問題和矛盾，人口外遷安置須慎重。

5.行蓄洪區的管理

淮河流域行蓄洪區的管理主要有四個方面的工作，一是行蓄洪區內土地開發利用、人口、生產等社會管理由各級政府負責；二是行蓄洪區堤防、進洪閘、退水閘等防洪工程管理，由各級水行政主管部門或河道管理機構負責，設立專管機構，地方財政安排一定的經費用于維修養護；三是防汛調度，由各級政府及防汛指揮部負責，組織制定各行蓄洪區安全撤退轉移方案，明確行蓄洪區轉移人口的撤退轉移路線、安置地點、緊急救援方案和運用后的救助、補償工作；四是行蓄洪區莊臺、保莊圩、撤退道路、避洪樓、避水平頂房等安全建設工程的管理交由鄉鎮政府及居住的群眾負責管理。

三、結語

淮河流域行蓄洪區作為防洪體系中的特殊組成部分在歷次大洪水中均發揮了重要的作用，并將在相當長的時間里繼續發揮作用。行蓄洪區作為一個擔負著防洪、生產、生活等多重角色的特殊單元，其規劃建設和可持續發展一直是治淮工作的重點，近年來，國家對淮河流域行蓄洪區安全設施建設、啟用補償以及移民遷建等方面投入力度的不斷加大，正是體現了這一要求。隨著國家經濟實力的不斷增強和財政收入的穩步提高，中央及各級地方政府對行蓄洪區建設投入能力和財政支持力度的進一步加大，淮河流域蓄洪區建設和社會經濟發展必將迎來一個新的歷史機遇和發展時期

（專欄編輯：顧 梅）

淮委水利水電工程技術研究中心 233001）