行政審批權下放利于水泥行業持續健康發展

文 | 梁素琴

在目前和今后產能過剩情況下，中央再保留項目行政審批權(核準備案)已沒有太大意義，既控制不了水泥產能過剩，也監管不了地方政府繼續核準項目。

中國水泥協會常務副會長兼秘書長孔祥忠認為，行政審批權下放以后，中央政府會加強監督；企業會更加關注地方政府審批的新項目對自己的產品市場和企業發展的影響。這樣多方的監督，地方政府在審批新建項目時就會更加審慎。行政審批權的下放，有利于創造更加公平的市場競爭環境，有利于水泥行業的長期健康發展和行業整體經濟效益的提高。

今年5月，國務院提出取消和下放117項行政審批權，但水泥、鋼鐵等高能耗行業不在其中。近日，國務院關于產能過剩的治理方案正式出臺，未來將進一步減少政府對鋼鐵、水泥等五大產能過剩行業的行政干預，大幅縮減行政審批事項。

水泥行業的行政審批權是否應下放

實際上，國家從2007年就開始逐步下放行政審批權，這次提出大幅減少行政審批事項，有可能是把行政審批權下放到省里，這樣更有利于中央政府進行宏觀調控，有利于根據行業規劃檢查地方在化解產能過剩方面做的效果。在部分項目由中央政府審批情況下，盡管中央曾出臺了許多政策來化解產能過剩，但在現行的體制和機制下是很難有效地控制產能過剩。以水泥行業為例，在目前和今后產能過剩情況下，中央再保留項目行政審批權（核準備案）已沒有太大意義，既控制不了水泥產能過剩，也監管不了地方政府繼續核準項目。國家核準什么？是產業布局還是產能總量？目前，水泥礦山開采，國家有資源管制；項目建設使用土地有土地法；項目環評有環保法；包括生產產品有質量法、安全法等。有很多相關的法律對項目建設和生產進行管制，法律應比行政權力大才對。從這個意義上來講，項目審批首先是合法，然后再根據地方經濟發展進行項目核準。實際上，對充分競爭市場的項目建設如果中央政府審批是前置條件，那么對項目審查執法的嚴肅性就變成一種挑戰。

我國是從計劃經濟走向市場經濟，有一個過渡期，在這個過渡期中央政府保留了部分項目的審批核準權，我們要肯定過去政府項目審批權給行業發展帶來過很好的作用，如：對加速工業結構的調整、產業布局等方面前期都做了很好的設計；對推動水泥行業技術結構的調整、嚴格控制落后產能項目建設、促進企業的兼并重組、加速淘汰落后產能等方面發揮了積極的作用。但是，在市場經濟條件下，特別是“十一五”以來，我國經濟高速增長，市場需求拉動了投資高速增長，國家對行業做的規劃很難得到落實，中央的項目行政審批權已不能對行業的發展起到很好的指導作用。在產業技術結構調整基本完成，淘汰落后也接近尾聲，這個時候項目審批核準權已失去宏觀調控的意義。

行政審批權的下放，是我國經濟轉型升級中的重要一環，有助于處理好政府與市場的關系，是一個突破口。項目審批權下放以后，中央政府可以把主要精力放在對地方政府新上項目的產業布局和行業規劃的宏觀管理上。另外，項目審批權的下放，也有利于政府部門的廉政建設，更好地通過法律和制度來約束一些行為。

項目行政審批權下放對水泥企業的影響

如果項目行政審批權下放，對水泥企業肯定會產生一定的影響，企業更多的是擔心，一旦行政審批權下放，項目建設會不會更加混亂、產能過剩會不會失控？這種擔心是多余的，行政審批權的下放，對地方政府來說，意味著壓力更大了、責任更大了，而不是權力更大了，相信地方政府有科學發展觀意識。過去，中央政府大包大攬，項目建設由國家審批，只需在地方備案，地方政府不承擔任何責任。我們說要經濟轉型，我們對經濟管理的思路和手段不改革、不更新，不從源頭上做起，經濟怎么能真正轉型呢?只能會越轉產能過剩越嚴重。筆者個人認為，下放行政審批權，對水泥行業是件好事，企業不必過多擔心。行政審批權下放后，對地方政府的約束力更強了，如果新建項目無法產生新的經濟效益，稅收收不上來，地方政府也會擔心，相信地方政府會正確對待產能過剩問題，注重投資效益。在新建項目的審批上，地方政府會越來越慎重，現在能動用的土地資源越來越少，不只是考慮能否賣個高價的問題，地方政府更關心的是新建項目能產生多大的效益、能為地方提供多少稅收、對地方能做多大貢獻等。因為地方政府想把地方的經濟搞上去，同時也希望給地方的老百姓創造福利，穩定地方的社會環境。

從另一個角度講，行政審批權下放以后，中央政府會加強監督；企業會更加關注地方政府審批的新項目對自己的產品市場和企業發展的影響；地方老百姓對環境保護的意識越來越強，也會關心新上項目對本地產生的環境影響。這樣多方的監督，地方政府在審批新建項目時就會更加審慎。行政審批權的下放，有利于創造更加公平的市場競爭環境，有利于水泥行業的長期健康發展和行業整體經濟效益的提高。

中央應加強對地方政府新建項目的監管

行政審批權下放以后，中央政府的角色改變了，可以把更多精力放在宏觀管理上，減少對微觀經濟的干預。筆者個人認為，中央政府下放行政審批權不是一個孤立的事件，相信政府會加強監督管理，會有相應的配套措施實施。建議中央政府應充分發揮行業協會和社會力量，加強對地方政府審批新建項目的監督，地方新建項目應聽取行業協會的意見，得到行業協會的認可，這是新建項目核準的一個必要的社會監督手段，因為行業協會更清楚項目該不該上，比中央政府監管更到位。

我們提到用碳交易的方法化解產能過剩的觀點，以后可能對新建項目更具策略的方法是，只要上項目，涉及污染排放，就需要購買污染排放指標，用這個來取代項目核準中的總量控制，筆者認為這樣更加公平合理。如果企業退出市場，關閉企業的污染排放指標則可以拿到碳交易所去出售，企業有了很好的退出機制。企業新上項目就要有污染排放指標，沒有指標就不能上項目，用市場的倒逼機制會讓水泥工業結構更加低碳、綠色。