國外水壩工程爭議的邏輯演進與基本特征

張志會

美國黃石公園的重要標志。

人們對水壩工程的認識是在爭議中不斷深化與發展的。自水壩工程在地球上誕生以來，爭議就已出現。早期的爭議還僅僅是一定區域內的人們圍繞當地水壩工程而發表的一些零散的不同意見。到了20世紀，圍繞水壩工程的爭議有所增強，且影響蔓延到本國以外的其他國家。這些接連起伏的爭議描繪出了一幅五彩斑斕的畫卷。本文將對20世紀以來國外水壩爭議的發展脈絡進行闡釋，試圖厘清爭議發展的邏輯演進，并提煉出爭議發展的幾點基本特征。

左：火洞湖大噴泉。

右上：老忠誠（Old Failthful）間歇泉。

右下：美國黃石公園內最大的熱溫泉Grand Prismatic GeyserG。

一、國外水壩工程爭議的概況

與發展中國家相比，歐美發達國家的水壩工程建設率先經歷了發展-高潮-放緩的過程。在此過程中，這些國家的水壩工程爭議的內容與特征也不斷演變。我們可以將其劃分為以下幾個階段：

1、20世紀初爭議主要強調荒野保護，注重自然的美學價值

19世紀末20世紀初，歐美國家先后經歷了新的工業化浪潮，水壩工程建設的步伐隨之加快，由此導致對水壩工程的反對之聲有所增強。那時人們主要批評的是，在荒野中建壩破壞了荒野的本色和叢林美景，強調重視自然的內在價值和美學價值，這些爭議的結果往往以在建壩地區建立一座專門保護森林美景的國家公園而告終。

19世紀末20世紀初的美國西進運動中人們對大自然采取了“無情掠奪”的方式。在這場運動中不僅大片森林被砍光，大量野生動物被屠戮，最令人痛心的是土地本身遭到嚴重破壞。在開墾邊疆的任務基本完成時，美國人意識到保護自然環境與資源的重要性。為了保護珍貴的自然美景，美國于1872年建立了世界上第一個國家公園——黃石公園，由此開啟了工業化時代保護自然的先河。

1890-1920年，資源和荒野保護運動在美國正式興起，由此誕生了美國環境保護運動的第一個小高潮。一大批學者、思想家希望通過著書立說來喚起人們對自然內在價值的重視，約翰?繆爾就是當時的代表人物之一。

約翰·繆爾。

Porjus 水壩。

Porjus 地理位置示意圖。

1914年，瑞士北部山區波爾尤斯（Porjus）的第一座水電站竣工。人們希望用該壩所發電力來帶動鐵路的電氣化，從而將鐵礦石運到挪威。時隔數年，瑞典又在Porjus上游建設了另一座水壩，該處壩址曾于1909年被列為國家公園，為此反壩力量進行了較為強烈的抗議。

為了保護瑞典的自然景觀，極地探險家阿道夫·埃里克·諾登斯基爾德（Adolf Erik Nordenski?ld）首先將國家公園這一新概念引入自然保護中。他呼吁瑞典政府建立首批國家公園，特別是沙瑞克（Sarek）地區。1909-1910年間瑞典共建立了9座國家公園，官方的建園理由是“保存自然狀態下的高山景觀”。這些公園后來成為整個歐洲最古老的國家公園。

20世紀中葉，瑞典大規模進行水電開發，該國北部的大江大河上經常點綴著大壩。這些大壩也觸及了國家公園。由于建壩，瑞典斯多拉國家公園（Stora Sj?fallet National Park）的面積較之1919年建立時縮減了1/3。1961年在瑞典進行了一場提倡保護河流、反對水電開發的大辯論。通過辯論，瑞士國有電力公司（Vattenfallsverket）與一家自然資源保護組織通過協商達成了“沙瑞克和平協議”（S a r e k peace）。協議約定，如果瑞士國有電力公司同意在沙瑞克地區和一些被稱作國家河流的特定河流上停止建設水電工程，那么作為交換，自然資源保護者將不再反對該公司建立其他水壩。

1920–1924年，在印度普納市附近的Mulshi Peta地區的農民對一座由印度政府資助、塔塔集團（Tatas）興建的水壩進行了強烈抗議。有學者將其稱為全球第一次反壩運動。

沙瑞克國家公園。

瑞典斯多拉國家公園。

2、20世紀60-70年代，將水壩的負面影響擴大化，考慮多種替代方案

20世紀60年代，“人工湖”（即水庫）對生態環境與社會發展的負面影響已經引起科學家與工程師的關注，學術共同體內對水壩工程的負面影響進行了深入研究。1965年，倫敦皇家地理協會舉辦了人工湖座談會，專門討論在熱帶建造人工湖可能引發的環境、公共衛生與社會經濟問題。

后來，這些關于水壩工程的學術資料經過一定渠道“擴散”到非政府組織（NGO）手里，某些以“環?！泵婺砍霈F的NGO不再滿足于僅僅討論水壩工程的生態影響，他們將水壩工程的影響范圍擴展到經濟、社會、人口健康等領域，甚至與人權聯系起來，反對水壩工程建設。他們強調，建造大型水壩不僅在熱帶地區會產生消極影響，在其他地區乃至全世界皆是如此。《生態學雜志》上發表的多篇文章直接引發將水壩工程的可能影響“擴大化”的潮流。后續一批持有類似論點的書籍相繼問世，如Pearce的《建壩：河流、水壩和未來世界水資源危機》（1962）等。

在對水壩負面影響不斷了解的基礎上，科學界已開始積極尋求水壩工程的替代方案。1966年，美國科學院水資源協會的國家研究協會主席發表了題為《水資源管理的多種選擇方案》的報告。報告認為，為推動地區經濟增長，除建造人工湖外，可以考慮實施多種水資源開發方案。1972年，國際科學協會委員會下屬的環境問題科學委員會做了《作為改良生態系統的人工湖》的報告。該報告以“人工湖的多種選擇方案”作為首章，認為與其他主要改良方式相同的是，建造水庫的影響只有少數得到了詳細評估。同年，Farvar和Milton編寫了著名的《忽略的科技：生態系統和國際發展》（The Careless Technology: Ecology and International Development）一書，其中有10點涉及灌溉和水資源開發問題。他們同時也承認，為滿足某些特定需求，修建水壩是眾多積極因素中唯一可行的方案。這一階段，工程師們對水壩工程生態影響的關注停留在學術研究層面，認識有限，更沒有付諸實踐。

3、20世紀80年代后，水壩工程論辯的新趨勢

20世紀80年代至20世紀末，在一定程度上受后現代主義的影響，水壩工程論辯表現出明顯的技術批判色彩。反壩人士認為，水壩工程的負面影響是水壩工程技術異化的必然結果。這種技術異化不僅表現為自然異化，還包括社會異化。換言之，水壩技術的反自然性和反人性是招致水壩工程消極影響的“罪魁禍首”。與此同時，水壩論辯的內容也全面擴展。20世紀60年代左右，水壩對當地旅游價值與民族文化保護的影響仍處于被忽略的狀態，到80年代已經引起重視。

20世紀80年代開始，反壩運動呈現出了鮮明的國際化特征，主要表現為以下幾點：

一是反壩對象的國際化。對水壩持不支持態度的人們將目標從某一特定地區的水壩投向全球一切水壩工程。生態學家、環境保護主義者戈德史密斯(E.Goldsmith)和希爾德亞德(N.Hildyard)于1984年、1986年、1992年先后合作出版了三卷本的《大壩對社會和環境的影響》（The Social and Environmental Effects of Large Dams）首次較全面綜合了水壩的反面觀點，把水壩的技術、經濟與社會影響相結合。他們甚至提出了“No Dam Good”的口號，從根本上否定水壩工程。這標志著全球反壩浪潮的開始。

戈德史密斯（1928-2009）。

二是反壩陣地的國際化。21世紀以來，發展中國家成為反壩運動的主要陣地。泰國本計劃在緬甸的薩爾溫江上興建7座大壩，由于反壩運動，2006年后所有壩址的建設事宜被擱置，在任期內積極推進該項目的前總理他信也遭到驅逐。泰國于1998年獲得建設緬甸塔桑（Tasang）水電站的特許權，但10年內未取得任何進展，原因是這座大壩因缺少合適的環境和社會研究評價而廣受批評，直到2008年泰國才正式開工建設這座有論辯的228米高的塔桑大壩。

三是各國反壩人士開始聯合，反壩主體國際化。1997年3月，在巴西的庫里替巴城，舉行了第一次水壩受害者國際會議，彼此交流各國反壩經驗，討論水資源狀況與利用議題，支持保護河流生態與可持續利用水資源。此后，每年3月14日定為世界反水壩日。

四是正反兩派國際組織尖銳交鋒。國際大壩委員會（ICOLD）與世界水壩委員會（WCD）分別代表著對水壩工程持有支持與反對意見的國際組織。他們之間的尖銳交鋒，標志著水壩工程論辯達到頂峰。國家大壩委員會，長期以來一直努力促進壩工知識和筑壩技術的發展，同時通過對各國工程實踐進行自我反思，在面臨外部環境壓力的情況下，日益重視貫徹環境與可持續發展的壩工建設理念。

原著《沉默的河流》中譯本《大壩經濟學》封面。

20世紀90年代初，美國學者麥卡利《沉默的河流》（Silenced Rivers:The Ecology and Politics of Large Dams）問世，堪稱世界水壩論辯的轉折點。國內學者有意將這本書翻譯為《大壩經濟學》，并子虛烏有地貼上了“高等院校經濟學教材”的標簽來吸引眼球。麥卡利歷數以往人類在“控制”和“馴服”江河的傳統思維下所導致的消極影響。筑壩被定性為利益集團“分肥政治”（pork-barrel politics）的產物。水壩、水電被描繪成萬惡之淵藪，人權、污染、腐敗、貧困、浪費……，所有的社會丑惡甚至經濟危機都和水壩扯上了干系。

1997年4月，世界自然保護聯盟（IUCN）和世界銀行（WB）聯合邀請了38位代表，于瑞士格蘭德共同研討水壩工程的負面效應。這些參與者分別來自政府部門、非盈利性研究所、大壩的設計、建設和運營公司及咨詢代理機構等多個領域。國際大壩委員會主席（ICOLD）、國際排灌委員會主席（ICID）等挺壩組織，以及瑞士Berne Declaration、美國的國際河網、巴西的Movinemto dos Atingidos por Barragens、印度的Narmada Bachao Andolan等強硬的大壩“反對派”機構均派代表參加。

世界水壩委員會是一個臨時性的組織，受世界銀行和國際自然保護聯盟支持，成立于1997年，結束于2000年。世界水壩委員會的目的是回顧大型水壩的開發成效，倡導工程決策前要在建壩的利益相關者之間進行正式的多階段磋商，提倡尋求評價水資源和能源開發的替代方案；制定國際可接受的用于大壩規劃、設計、批復、施工、運行、監測和拆除的準則、導則和標準。

世界水壩委員會于2000年11月發布了《水壩與發展——一個新的決策框架》（Dams and development:a new framework for decision-making）。這一報告掀起了空前的全球水壩論辯。報告中對全球水壩的效用采取總體肯定，具體否定的做法，整體強調其負面作用，提倡讓河流自由流淌，實現水壩利益均衡和自下而上的新決策框架，呼吁各國應充分補償每一個受影響人的利益。報告引起了廣泛反響，各界反應大相徑庭，反壩者據此建議停止水壩工程建設。發展中國家與從事水能開發的國際機構對報告態度消極，認為報告低估了水壩的利益，侵犯了國家主權，會阻礙和放緩落后國家的壩工建設。世行等金融機構迫于壓力，曾一度中止了對發展中國家的水壩工程貸款，到2004年才開始逐漸恢復。WCD的報告是水壩工程論辯高峰的階段性成果，它提出的基本導則對于啟發人們深刻理解水壩工程是有益的，但對于推動全球水壩工程可持續發展而言，存在著不少缺陷。

2004年聯合國水電與可持續發展研討會會場。

與水壩密切聯系的水電在洶涌的爭議浪潮中一度成為重要目標。針對水電是否是清潔能源，正反雙方也是各執一詞。美國學者麥考利在《大壩經濟學》中認為水電并非清潔能源，其理由是水電會嚴重影響生態環境，比較典型的理由是水庫會排放溫室氣體，建成后會加劇庫區污染問題。特別是某些發達國家在制定能源發展戰略時，在“可再生能源”、“新能源”的定義中均未見到水電的影蹤。在這種情況下，一些政府首腦參加的國際會議或國際組織的宣言積極地顯示了水電行業致力于可持續發展的決心，在一定程度上適當平息了這些言論：

——2004年8月26日至9月4日在南非約翰內斯堡舉行的可持續發展問題世界首腦會議通過了《約翰內斯堡可持續發展宣言》，其中第20條第4款之規定：使能源供應多樣化，開發先進、更加潔凈、效率更高、價格適宜和成本效益高的能源技術，包括礦物燃料技術和可再生能源技術（包括水力發電），并以相互商定的優惠條件向發展中國家轉讓這些技術。

2009年3月土耳其伊斯坦布爾世界水論壇現場。

——2004年10月聯合國水電與可持續發展國際會議在北京召開，會議通過了《水電與可持續發展北京宣言》，在宣言中重申了水電在可持續發展中的戰略重要性，并提出了水電與可持續發展的未來之路。

——2008年11月國際大壩委員會（ICOLD）、國際水電協會（IHA）、國際灌排委員會（ICID）、非洲聯盟等六家國際組織在法國巴黎發布了《世界水電宣言（非洲）》，強調了大壩和水電對于非洲可持續發展的重要作用，呼吁抓住水電發展機遇，簽署宣言的各項組織機構也要兌現諾言，與非洲大陸相互協作，共同促進水電開發。

——2009年3月在伊斯坦布爾舉行的第五次世界水論壇通過了部長宣言，在宣言中考慮到能源、糧食安全及消除貧困，各國一致同意支持在不同涉水部門開展由國家引導的發展項目，將大力修建新的基礎設施，維修、加固和改善現有設施，并保證經濟可行性、環境可持續性和社會公平性，以滿足包括儲水、灌溉、發電、航運、減災和制定災害預案等在內的多重需求。

二、國外水壩工程爭議的基本特征

1、論辯隨著工程發展呈倒U型趨勢

美國經濟學家西蒙·史密斯·庫茲涅茨于1955年提出了庫茲涅茨曲線，用它來描述收入分配狀況隨經濟發展過程而變化的趨勢，這一概念后來在發展經濟學中被廣泛運用。后又有西方學者將庫茲涅茨曲線加以修改，提出了環境庫茲涅茨曲線，以此來抽象模擬了人均收入與環境污染指標之間的演變,表明經濟發展過程中，環境狀況先是惡化而后再得到逐步改善。鑒于環境庫茲涅茨曲線的經濟規模效應、社會結構效應、環境服務需求與政府管制之類的理論解釋，本文在此基礎上提出了水壩工程爭議的倒U型曲線。

雖然本文未能通過科學計量來直觀顯現歐美國家水壩工程論辯的發展態勢，但是，我們仍能大致勾勒出歐美國家水壩工程爭議的倒U型發展曲線。這與西方著名的庫茲涅茨曲線（Kuznets curve）頗有些類似。具體而言，在歐美國家工業化的過程中，水壩工程爭議與水壩工程建設幾乎是同步發展的，水壩工程建設如火如荼的時段同樣也是水壩工程爭議的高峰期。水壩工程爭議先是逐漸升級，再是達到高潮，繼而逐步衰減，漸漸消落。

第一階段，在歐美國家工業化發展初期，人均收入水平較低，社會關注的焦點是如何擺脫貧困與獲得經濟增長，加上那時新興的現代水壩建立不久，生態環境尚未充分顯現，民眾對環境服務的需求比較低。該時期，人們對水壩工程的關注局限于荒野開發與美學價值的保護。

第二階段，資本主義國家工業化進程加快，資源消耗速度超過資源恢復與增長速度，大量廢棄物排放到環境中，導致嚴重的環境污染。隨著經濟增長，到20世紀下半葉，物質條件不斷改善，環境服務不再是奢侈品，而成為人們的關注焦點，反對污染成為人們的頭號大旗。這一時期，水壩工程論辯開始升溫，工程的負面生態影響開始引人關注，但“污染”的帽子顯然還沒有被扣到水壩頭上，這里明顯有一個“時間差”。

第三階段，當經濟發展到更高水平，環境的負面效應凸顯，產業結構逐漸從能源密集型的重工業向技術密集型與現代服務業轉變。科學技術的進步也使得那些污染嚴重的企業被清潔技術與能源所替代，環境質量較為改善。經過幾百年的發展，西方國家水資源已基本開發殆盡，進入“后大壩時代”。這一時期，也是歐美國家后現代反思期。曾經作為工業化象征的水壩工程，成為激進環保主義者批判的對象。就連工業生產所導致的水質污染也與水壩工程掛上了鉤。在氣候變化的大背景下，“水電是否清潔能源”的爭論也不斷升級。

庫茲涅茨曲線。

環境庫茲涅茨曲線（Kuznets curve）理想模型。

水壩工程爭議曲線與環境庫茲涅茨曲線對比圖。

國內在計劃經濟體制下也出現了水壩工程的爭議，但相對而言，論辯并不激烈，論辯范圍也不算大，可是，由于多種原因的匯聚，我國關于水利水壩工程的論辯在20世紀末和21世紀初集中爆發。國內水壩工程爭議無論在論辯形式還是論辯的范圍和內容上，都受到了國外水壩工程論辯的強烈影響。

2、工程論辯的常態與非常態

圍繞大型公共工程的政策論辯，已經成為西方標榜民主的資本主義發達國家的一種常見的政治現象，一種成熟的政治機制和程序安排，構成了西方國家民主政治的基本要素。近現代各國的發展歷史表明，民主社會的建立與發展的過程，也是公共政策論辯逐步成熟的過程。美國學者布魯斯·米諾夫（Bruce Miroff）這樣描述了公共論辯在民主社會中的重要地位：“在民主社會里，我們確認沒有任何人有獨占真理的權利，辯論對于民主來說不是附帶的，次要的，它實際上是民主的核心與靈魂。同意‘不同意’是民主的本質所在。”在西方民主政治的發展歷程中，始終伴隨著關于水壩工程的公共政策論辯的身影。

布魯斯·米諾夫。

相比之下，當前，我國民主政治的制度正在發育成長，還不成熟。水壩工程論辯盡管由來已久。但這些論辯還沒有切實融入國家政治傳統中去，論辯的發生往往是由特定工程爭議所觸發，論辯的開展只是當前工程決策制度下的“場外論辯”，沒有自己獨立的形式，缺乏成熟的制度設計與保證機制。那些所謂的聽證會，也因論辯開得不充分、不規范等問題，其公正性和合法性屢屢遭到質疑。甚至現有制度或主流意識形態都顯得“羞于提起”，論辯本身對工程決策與國家社會經濟發展的意義，還沒有得到廣泛理解與認同。

3、論辯的生態導向

歐美國家的水壩工程論辯以水壩工程的生態維度為中心。與生態中心主義倫理學的發展一脈相承，這或許與生態論辯的價值中立性相關，它距離政治相對較遠，不易受到干涉。而我國的水壩工程論辯中，除了生態問題，接近2000萬的水庫移民問題，及其牽涉到的社會正義問題日益成為爭論的焦點。

三、小結

不管怎樣，時強時弱的水壩工程爭議并未對西方發達國家水壩工程建設產生嚴重阻礙。迄今為止，西方國家已建設了數不清的水壩，優良壩址基本開發殆盡，建立起了防洪、發電、灌溉和供水功能強大的現代水利基礎設施體系，其水能資源開發也將近完成。

水壩爭議的多重因素。

發達國家與發展中國家當前對水壩工程迥然不同的態度，是不同國家經濟、社會、生態等多重因素的集中折射。發達國家的水壩工程爭議從局部地區某些失敗或效益不佳的水壩的批評，發展到20世紀80年代某些激進人士對水壩這一工程類型的否定。爭議的內容從單純注重未開墾的荒野與國家公園的保護，過渡到關注水壩工程的生態影響與經濟、社會發展的負面效應等諸多方面。爭議形式從一般的學術討論、媒體宣傳，發展到激烈的反壩運動。發表爭議的渠道從科學家與筑壩工程師構成的科學共同體、工程師群體的學術討論，擴展到非政府組織（NGO）通過媒介有意識地進行對外宣傳。爭議的重點地區從發達國家轉移到發展中國家，印度、泰國等發展中國家均出現過圍繞水壩的大討論。21世紀初，以世界水壩委員會的《水壩與發展》報告，一度掀起了一場席卷全球的水壩工程爭議的強烈風暴。全球最大的兩個非政府組織——國際大壩委員會與世界水壩委員會公開對峙，針鋒相對，標志著水壩工程爭議走入新的歷史時期。如何正確地看待和處理水壩工程爭議，謀求水電可持續發展的輿論環境，是水電行業長時間內必須面對的一個問題。