廣州免費公園經營管理策略研究

關翩翩，唐詩韻，黃 藝

廣州免費公園經營管理策略研究

關翩翩，唐詩韻，黃 藝

公園免費開放是城市發展、社會進步的必然趨勢，是人與自然、人與環境和諧相處的具體體現，然而公園免費開放后，新問題、新矛盾也接踵而至。公園免費開放后，運作管理維護資金來源單一化；因門票取消后，游客激增而出現的公園游客容量過小，基礎設施承載量次激增，公園管理難養護難問題；公園設立的創收點與游客感知價值間存在落差。本文選擇廣州市免費開放公園為研究對象，以公園屬性為研究起點，探討免費公園這一社會公共設施的可持續發展模式。

廣州；免費公園；經營管理；策略

關翩翩/廣東外語外貿大學南國商學院講師，旅游管理教研室主任（廣東廣州510545）；唐詩韻，黃藝/廣東外語外貿大學南國商學院2010級旅游管理專業學生（廣東廣州 510545）。

19世紀以來，伴隨著工業化和城市化的興起，城市公園開始在歐美等西方發達國家出現，并作為一種公益性設施向市民開放，目前，大多數西方國家的城市公園實行了免費制度[1]。城市公園于20世紀初引入中國，當時把“Public Park”意譯為“公園”，與中國傳統的“花園”和“園林”相區別[2]。

市場經濟進一步深化，政府強化社會管理和公共服務職能，適應人們對充滿綠色生機、以人為本、舒適恬靜、環境-經濟-社會可持續發展的動態城市的呼喚，重視城市公園作為城市文化傳播的重要載體的角色，為大眾提供了一個良好的依托場所，進行心靈短暫的休憩，推動城市公園免費開放。

廣州市是國內較早實行免費對市民開放城市公園的城市之一，截止2004年底，廣州173個公園已免費開放133個，占全市公園總數的76.88%。為響應國家《國民旅游休閑計劃》關于“鼓勵城市休閑公園、科普教育基地、紅色旅游景點等實行免費或以優惠價格向社會開放”的號召，2009年6月29日，廣州市政府常務會議通過了《廣州市政公園免費開放工作方案》，決定對越秀公園在內的13個市政公園、2個園中園和17個森林公園全部免費開放[3]。

一、城市公園開放后遇到的問題

廣州城市公園免費開放后，出現了經營管理困難、公園滿意度下降等兩大問題，需要有關方面重視和解決。

（一）公園自免費開放以來出現的管理方面的問題

1.運營資金不足。在免費開放之前，門票收入一般占公園總收入的20%-30%，個別甚至高達60%-70%，基本上能保證自給自足[4]。政府撥款部分只作為景觀維護撥款專項維修費用、職工工資、日常管理開支自用，其余部分由公園本身自負盈虧。

免費開放后，公園正常運營的經費受到擠壓，雖然廣州市政府每年從財政經費中撥款給予公園管理方補助，主要用于其日常運轉和維護公園各項基本設施，但政府方面并沒有對不同層次部門管轄的公園撥款分配方式及額度進行調整，這就意味著非市級、區級管轄的街、鎮、社區公園等面臨著更大的挑戰。另外，政府撥款在補助公園后剩余的可用資金不足，使公園管理方可能在其他基礎設施建設上的維護和更新上相對緩慢。強化管理勢必增加大量的人力、物力和設施，這對于負擔大量退休離崗人員所需費用的公園而言是雪上加霜。

2.人流大量激增。公園免費開放后，人流大量增加，園內游憩者密度過大，超過最適容量時，公園生態系統的穩定性將受到破壞，過量的游憩者使公園原本寧靜清幽的休閑氛圍被打破，游憩者聚集在公園幾個娛樂設施相對豐富的區域進行休閑活動。調查表明，游憩者認為自公園免費開放后，園內噪音分貝明顯提高，失去了往日寧靜休閑的氛圍。同時，游客對于正在探索免費開放道路的公園管理方的評價有所下降，認為這些創收點的增加有些不合時宜，濃厚的商業氣息讓游客的感知度與期望值形成落差。

3.游客素質問題。現階段公園游客素質仍有待提高，且個體間存在差異。當市民的社會公德和文明程度還沒有提升到自覺維護公共設施、自發參與保護環境時，免費開放就可能造成管理難及養護難等問題。公共財產不再是稀缺資源，這反而降低了個人對它的關心程度。就像陽光和空氣，被認為是取之不盡，用之不竭，人人可以均等享受的公共資源，因而很少有人關心它們是否會枯竭一樣[5]。從經濟學視角出發，每一個個體都被視為經濟人，即以個人利益為出發，尋求利益的最大化。這種過度消費在松散管理下將引發“公地悲劇”。

4.安全隱患問題。公園免費開放后，各類社會閑散人員都可以自由進出園區，尤其對于占地面積廣闊并且位置距離人流密集地較為偏遠的大型公園，例如廣州市白云公園等，其園內管理難度必然加大。一些犯罪分子也趁機進入公園，偷竊游客錢財或公共設施，對園內的治安狀況產生影響。

（二）免費公園滿意度明顯下降

為了檢驗被調查者對免費公園滿意度的感知，2012年3月至5月間，我們圍繞人們對免費公園各方面的重要程度與現狀評價，向流花湖公園、越秀公園、天河公園等不同年齡、不同性別的人群使用者發放問卷進行調查。問卷由5個指標構成，分別是旅游景觀、公園娛樂、基礎設施、公園管理以及公園服務。本次社會問卷共發放了200份，收回200份，其中有效問卷179份。

問卷調查實施過程中，研究者還隨機抽樣對部分受訪者進行訪談，后期根據問卷數據結果有針對性地再次對游客進行深度訪談，以獲取發展情況和解釋性信息。同時，調查中研究者還積極聯系免費公園管理者和經營者進行溝通對話。結果表明，由于經營管理困難及人流大量增加，隨之引發的一系列連鎖反應對公園滿意度的影響尤為明顯，且負面影響表現形式多樣。

二、問卷調查結果與分析

從分析問卷的數據得知，游客對公園現狀評價與相應的重要程度成反比。通過分析游客滿意度雷達圖，受訪者對基礎設施與公園管理兩個方面的滿意度的綜合評價較高，而其他方面包括旅游景觀、公園娛樂、公園服務的綜合評價等級都是“較不滿意”。顯然，免費公園的游客滿意度等級為“較不滿意”。

圖1 游客滿意度雷達圖[6]

根據問卷中游客對免費公園的滿意度進行分析，發現40.9%的受訪者對免費公園滿意，還有30.5%的受訪者對免費公園持不滿意的態度。不同性別、不同年齡對免費公園的滿意度感知存在差異，受訪者對基礎設施、公園娛樂滿意度較高，對旅游景觀、公園管理、公園服務持較不滿意的態度。

三、解決城市公園免費開放問題的思路與途徑

解決城市免費公園管理難、養護難問題的突破點，是縮小公園實際經營狀況與游客感知價值間存在的落差，解決游客激增而導致的基礎設施超載問題。創新公園管理運營模式，可以保證公園可持續發展，可以化解單一的門票經濟為主的傳統管理資金來源與公園免費開放的矛盾。

（一）增加公園游覽吸引力及附加值

面對城市公園設立的創收點與游客感知價值間的落差，廣州市的免費開放公園應充分發掘自身的自然和人文資源，特別是悠久的歷史文化價值，增加園區的吸引力及附加值以產生形象替代，縮小感知價值落差。

1.重視園區非核心區域的形象塑造。公園應當明確形成園區內的地標區、塑造公園鮮明的主題形象的同時，也應當重視非核心區域。地標區往往是公園形象的指代和傳播的象征，而在第一印象區、光環效應區以及最后印象區應當圍繞地標區所蘊含的文化價值良好的公園特色形象。

2.凝煉地域文化。一個地區的歷史、文化、宗教、民俗等人文因素是構成城市特色及激發城市活力的主要因素。人們對地方特色要素的感知較其他因素要深刻得多，同時，凝聚地方特色文化的景觀滿意度更為良好。文化要素的運用有利于公園的可持續發展。

對于慕名而來的外地游客而言，浸潤著獨特地域生活方式、生活態度、宗教信仰、性情品格等方面的公園必將受到好評。同時，針對以廣州本地市民為游憩主體的城市公園，基于人們心中具有明顯偏好、認可度較高的文化特色融入公園中，更容易使人們產生心理共鳴和積極情感體驗。這不僅賦予設施、景觀一種精神、一種靈魂，塑造城市形象的個性魅力，而且讓免費開放的城市公園作為文化傳播過程的載體，增強人們對廣州的心理認同感，充分發揮公園的社會效益。

（二）公園行政主管部門建立約束機制

一方面，針對現階段公園游客總體素質較低、個體間差異大的現狀，制定相應的公園管理細則，重新明確公園各個管理部門的責任、權利與義務；針對公園游憩者行為亦應當有相關準則，對違反公園管理尤其是惡意破壞公園設施的行為以嚴厲處罰；另一方面，利用社會心理約束，通過公眾傳媒，如電視、廣播、網絡等進行線上線下社會公德教育。在法律、道德、輿論的正向作用下，對管理者、游憩者的行為進行約束，呼吁廣大市民的關注和自主提高游園文明素質。

（三）創新公園管理手段

依托快速發展的移動互聯網、信息化技術、二維碼識別技術，不但可以對入園游憩者進行識別，并建立資料數據庫，實現對游憩者行為好壞的計分監管與處罰制度掛鉤。實時統計入園人數，控制園內游客合理容量，以解決游客激增而出現的設施超載以及消除因游客過多過雜而引起的安全隱患等問題。

（四）挖掘融資新途徑

堅決擺脫傳統門票經濟下資金來源結構的束縛，合理、有效地拓寬融資渠道。通過融資主體多元化，引入社會資本填補公園取消門票后帶來的管理維護方面的資金缺口，是解決城市公園免費開放后所面臨問題的關鍵所在。拓展融資渠道必須以“5W1H”為切入點。

1.公園融資的原因是什么（why）？作為準公共物品的免費公園，政府需加大對免費開放公園財政投入和資金扶持的力度，問題是政府難于在短時間內拿出大筆資金補貼到各個公園，目前不少公園在建設管理方面仍在欠賬，由管理維護資金不足而引發的系列問題在前文分析中也可見一斑。因此，免費公園應積極引入社會資本，以保證公園的日常運營、維護和設施的更新。

2.融資給什么樣的公園（what）？當公園的管理運營經費有相當一部分交給市場運作時，其必將受到價值規律的影響。當公園在尋找第三方投資者前，應當提高公園為其所能帶來的經濟效益和社會效益，這與前文提到的增加公園游覽吸引力及附加值、健全約束機制及創新公園管理手段具有密切關系，只有這樣才能吸引更多的投資者。

3.公園融資用于什么方向（where）？公園融資應可貼補園內各項基礎設施的維修養護；另一部分資金則用于改善公園管理與服務水平，可通過創新管理服務機制、提升工作人員薪資福利，這對免費公園經營優化、服務升級及管理規范非常關鍵，同時也有利于提升游憩者滿意度。

4.公園融資主體有哪些（who）?在明確公園融資主體前，我們必須明白不同行為主體涉及不同的利益相關者，從而挑選出關系更加緊密的投資者，其關系如圖2所示。

公園游憩者和其他利益相關者之間的核心利益存在差異。如從游憩者的角度來看，城市免費公園是尋求一種日常工作生活環境中無法實現的身心需要的滿足，而對公園開發商來說，投資該項目是一種經濟活動。前者是非經濟利益，后者是直接的經濟利益。公共設施項目投資者即便在遵循生態和諧、社會進步的原則下經營，所考慮的最重要因素仍然是“經濟效用”。

圖2 免費公園利益相關者層級

5.公園融資什么階段開展（when）？雖然追求的核心利益不同，但可通過公園利益相關者全過程的參與，為各利益群體提供表達訴求的機會，從而使各方利益訴求與旅游景區發展目標更接近一致。可見，利益相關者的全面參與是實現各方的利益訴求、協調其利益關系的有效途徑。

6.怎樣融資（how）？在理清了5W后，再通過“1P理論”進行分析，融資渠道的拓寬就有了較為明確的方向。1P理論是指一個企業利用別人的錢為自己生產產品，然后部分免費或全部免費地賣給目標顧客，最后從第三方處獲取收益。直接經濟利益群體向設施使用者收取適當的費用，由此來回收項目的融資、建造、經營和維護成本，并獲取合理回報，居住區公園用地和商住用地整體開發，引入房地產開發公司，政府給企業優惠的低價，企業在開發商建造小區的同時要承擔公園的建設和管理，而購房者面對公園營造良好居住環境的青睞使房地產商銷售量提升，從而得到對公園投資管理的回報。非直接經濟利益群體，例如NGO、當地社區、游憩者、學術界則通過提供非資本形式的投入實現價值共創。按照“公園搭臺、企業唱戲、八方參與、共同受益”的宗旨，利用一切可利用的資源，充分調動各方面的積極性，實現經濟效益、社會效益的雙贏。具體實施方法如圖3所示。

圖3 城市免費公園的第三方

（五）改革公園的現有管理制度

城市公園管理需要一個總體利益和目標的代言人來控制、引導、協調、規范其它利益相關者的目標和行為立法，并協調政策和項目與基礎設施、提供激勵、規劃和促銷等。與此同時，社區力量也不能忽略。社區公民參與程度普遍不高的現象，其原因在于政治結構、傳統、當地政府在現有的保護地管理中的突出角色，當地社區實際上被邊緣化了。在廣州市公園的免費開放后，越來越多的市民受益于此，權利與義務是并存的，應當積極引入志愿者等社會力量參與公園的監督與管理，實現公園管理部門、社區和志愿者等眾多社會力量“多位一體”的管理模式。

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[1]Crompton J L．The role of the proximate principle in theemergence of urban parks in the United Kingdom and in the United States［J］．Leisure Studies，2007，26（2）:213-234

[2]王煒.近代北京公園開放與公共空間的拓展[J].北京社會科學，2008（2）:52-57

[3]廣東省人民政府.關于試行廣東省國民旅游休閑計劃的若干意見［粵府 2009（19）］.[EB/OL]http://www.gd.gov.cn，2009-02-21/2012-04-20．］

[4]王春雷，諸大建．從經濟學視角分析城市公園的免費開放問題[J].價格理論與實踐，2006，（10）:37-38

[5]熊吉安.公園免費開放的條件研究——以昆明市翠湖公園免費開放為例[J].云南社會科學2003年理論專輯，2003

[6]關翩翩，唐詩韻，黃藝.廣州市免費公園經營狀況調查報告[J].企業導報，2013，（1）:15-17

2012年廣東省大學生創新創業訓練計劃項目“廣州市免費公園經營狀況及優化分析”（1262012016）成果

C935

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1671-6531（2013）17-0071-03

責任編輯：何 巖