中共全國代表大會召開期限的演變歷程

■ 范曉春

中共全國代表大會召開期限的演變歷程

■ 范曉春

1955年，在時隔10年之后，中共中央終于決定召開黨的八大。然而，中共七大通過的黨章規定：“黨的全國代表大會，由中央委員會決定并召集之。在通常情況下，每三年召集一次。在特殊情況下，由中央委員會決定延期或提前召集。如有代表半數黨員以上之黨的地方組織要求召集全國代表大會時，中央委員會必須召集之。”對于為什么間隔這么長時間才召開黨的全國代表大會，毛澤東在1955年3月舉行的黨的全國代表會議閉幕會上作結論時曾講：黨的代表大會，十年沒有開。當然頭五年不應該開，頭五年兵荒馬亂，又開了七大，后五年可以開而沒有開。那么，中共歷史上黨的全國代表大會召開的期限又是怎樣演變的呢？

黨建立初期的黨的全國代表大會年會制

中國共產黨自1921年創建起，最初實行的是黨的代表大會年會制，并在此后的8年間共舉行了6次全國代表大會。所謂黨代表大會年會制，就是由全體黨員通過民主方式，選舉從中央到地方的各級代表，每年召開一次各級黨的代表大會，履行其黨內權力機關的職責。之所以要采取年會制，這主要是源自馬列主義的建黨原則，希望以此來發展黨內民主，避免權力過度集中。

1921年7月，中國共產黨召開宣告成立的一大后，就于1922年7月定期召開了黨的二大。二大通過的第一個黨章也規定：“全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次。”“中央執行委員會認為必要時，得召集全國代表臨時會議；有過半數區之請求，中央執行委員會亦必須召集臨時會議。”此后，一直到1928年黨的六大，黨的黨章都規定黨的全國代表大會每年舉行一次。從實際情況來看，在黨成立的最初幾年，從一大到六大，也基本上是按期召開的，大致上做到了一年召開一次黨代會。六次大會平均時間間隔為14個月，可謂是中共歷史上全國代表大會時間間隔最短的時期。

這些代表大會中時間間隔最短的是黨的二大與黨的三大，只有11個月。黨的四大本應在1924年舉行，可是1924年是黨成立后最繁忙的一年，國共正式合作，國民黨改組，黃埔軍校建立，馮玉祥倒戈，中國工人與農民運動的高漲等，如期召開確有困難，不得不一再推遲，于1925年1月得以正式召開。這樣，從黨的三大到黨的四大的時間間隔是19個月。

從黨的四大到黨的五大間隔時間最長，是兩年零三個月，但這是在北伐戰爭期間，且又發生了蔣介石發動的反革命政變。1927年4月28日，當黨的創始人之一李大釗走向絞刑架的時候，正是黨的五大召開的第二天。當時有82名代表出席了這次會議，黨的四屆中央委員會中有9名中央委員，只有一個人沒有到會，他就是李大釗。李大釗在北京西交民巷京師看守所被奉系軍閥殺害時，年僅38歲。

召開黨的六大，最早是在1927年八七會議上決定的。3個月之后的11月中央政治局擴大會議，雖然決定黨的六大于1928年3月初至3月中旬之間召開，但直到1928年1月地點還定不下來。后幾經權衡，最終決定向共產國際提出1928年6月在莫斯科召開六大。當時，共產國際考慮到中國的實際情況，也考慮到便于中共參加即將在莫斯科召開的一系列國際共產主義運動的會議，最后同意1928年春夏之交在莫斯科召開中共六大。

黨的全國代表大會召開期限的劇烈波動時期

中共六大之后，黨的全國代表大會在很長的歷史時期內未能按時召開。1945年召開的黨的七大與黨的六大間隔了17年。其實，早在1931年1月7日，根據共產國際指示召開的中共六屆四中全會，就作出了召開黨的七大的決定。此后不久，國民黨軍隊連續對中央蘇區發動“圍剿”，戰事連綿不斷。黨的最高領導機構中也連續出現顧順章、向忠發被捕叛變事件，中共臨時中央在上海無法立足，被迫轉移到中央蘇區。第五次反“圍剿”失敗后，紅軍被迫撤出中央蘇區，進行戰略轉移。因此，召開黨的七大之事便無法顧及了。

1935年10月中共中央到達陜北后，日漸安定，召開黨的七大又被提上了議事日程。在1937年12月召開的中央政治局會議上，中央通過了召開黨的七大的決議，并成立一個由25人組成的七大準備委員會，毛澤東任主席，剛從莫斯科回來的王明任書記。

但是，王明回國后，以欽差大臣自居，自稱代表國際路線，以為借此就可以號令一切。他否定了黨中央從1937年8月中央政治局洛川會議以來在統一戰線問題上的路線和方針，提出了一系列右傾的主張，并在一部分地區產生了較大的影響。1938年9月至11月間召開的中共六屆六中全會傳達了共產國際支持毛澤東為主要領導人的意見，撤銷了王明任書記的長江局，設立南方局和中原局，分別由周恩來和劉少奇領導。這次全會還繼續討論了召開七大的準備工作問題，并初步分配了各地的代表名額。1939年6月至7月間，中共中央書記處又先后兩次發出選舉七大代表的通知，決定再增加10名正式代表和150名候補代表，要求在9月1日前選舉完畢。從1940年起，分散在各地的七大代表陸續來到延安。

后來，大會的準備工作改由黨中央組織進行。1940年五六月間，任弼時被任命為七大籌委會的秘書長，具體負責七大的準備工作。準備工作的重要一環，是把思想統一到毛澤東思想上來，并選出一個與此相一致的中央委員會。為此，七大代表都參加了延安整風學習運動，有一部分代表還參加了黨的高級干部關于黨的歷史問題的討論。在整風期間，關于召開七大的問題，就順延了。但是，七大的籌備工作仍在進行。1943年8月1日，中共中央政治局作出《關于“七大”代表赴延出席大會指示》，七大的召開提上日程。1944年5月10日，中共中央書記處會議討論了七大的準備工作。5月19日，中共中央書記處發出關于召開擴大的六屆七中全會的通知。

黨的六屆七中全會從1944年5月21日開到1945年4月20日，歷時11個月，是黨的歷史上中央全會開會時間最長的一次。這次全會為什么開這么久？主要是起草七大的各種文件，總結黨的歷史經驗，形成關于黨的若干歷史問題的決議，以統一代表思想。1945年4月23日至6月11日，黨的七大終于在延安召開。

黨的七大制定的黨章，是在1943年共產國際解散后由黨獨立自主制定的，它的第二十九條對黨的全國代表大會的召開時間作了修改：“黨的全國代表大會，由中央委員會決定并召集之。在通常情況下，每三年召集一次。在特殊情況下，由中央委員會決定延期或提前召集。”每三年召集一次的規定，是黨的歷史上第一次，也是唯一的一次。然而，黨的八大并沒有像七大黨章所規定的那樣，而是又間隔了11年，到1956年才召開。有鑒于此，黨的八大通過的黨章規定：“黨的全國代表大會每屆任期五年。”

黨的八大制定的黨章以及路線方針政策是經過全黨認可的，也是正確的。但黨的八大開后不久，這一正確路線還未及全面貫徹執行，黨內就產生了重大分歧。在黨的八大之后僅一年的八屆三中全會上，毛澤東在講話中明確指出黨的八大關于社會主要矛盾分析的“提法是不對的”。緊接著在1958年3月，他又在成都會議上提出了“多快好省地建設社會主義”的總路線，并于1958年5月的八大二次會議正式通過，取代了黨的八大關于“既反保守又反冒進，即在綜合平衡中穩步前進”的經濟建設指導方針。

隨著黨的八大路線逐步被否定，“左”的思想指導下的“大躍進”和人民公社化運動也進入了高潮。同時，黨內對指導思想也開始出現了嚴重分歧，公開表現在1959年7月廬山會議和1962年8月黨的八屆十中全會上。“文化大革命”爆發前夕，毛澤東已經斷言在黨內存在著“兩個司令部”，三分之一的政權不在馬克思主義者手里。黨內指導思想上的嚴重分歧，以及黨內民主制度遭受嚴重的破壞，在這種情況下，自然也就談不上定期舉行黨的全國代表大會了。

1966年“文化大革命”發動后，大中學校的學生率先起來“造修正主義的反”，一些黨政機關受到沖擊。很快運動從黨內推向社會，社會動亂開始出現。中央和地方的許多領導干部受到批斗，機關工作普遍陷于癱瘓、半癱瘓狀態。黨的基層組織的活動和黨員的組織生活也被迫中止。在國家陷入空前混亂之后的第二年，也就是1967年9月，毛澤東認為，“運動的第一年已經過去了，第二年又過了三個月了，七、八、九，我看（明年）春節差不多了，可能有個眉目了”。他提出，要開九大，準備在1968年秋季，至少在1969年1月份召開。

時至1968年9月，經過20個月的社會大動亂和錯綜復雜的奪權斗爭，全國（除臺灣省外）29個省、市、自治區先后建立了革命委員會，當時稱為“全國山河一片紅”。這在毛澤東心目中是一件有著標志性意義的大事。按照他的設想，由“天下大亂”達到“天下大治”，就要在肯定“文化大革命”的格局下，重建黨的組織機構。在他的指示下整個“文化大革命”在全國范圍內進入了斗（爭）、批（判）、改（革） 階段，并且他再次提出：全國一片紅了，中央什么時候開九大？

1968年10月，為召開黨的九大作準備的八屆十二中全會在北京召開。大會正式決定召開黨的九大，通過了九大代表產生的辦法和《中國共產黨章程（草案）》。會議公報宣布：“全會認為，經過無產階級文化大革命的風暴，已經從思想上、政治上、組織上為召開黨的第九次全國代表大會，準備了充分的條件。全會決定在適當的時候召開中國共產黨的第九次全國代表大會。”

黨的九大的具體準備工作，是從1969年2月開始的。當時初步商定在3月15日開幕。但由于會議報告準備過程中出現了矛盾和遲滯，結果4月1日至24日，黨的第九次全國代表大會才得以正式舉行。這時召開黨的九大，又與黨的八大相隔了13年，創下了執政后黨的全國代表大會時間間隔最長的紀錄。但是，黨的九大制定的黨章仍規定：“黨的全國代表大會，每五年舉行一次。在特殊情況下，可以提前或延期舉行。”

此后，同黨的六大以后，黨的七大、八大、九大都是延期召開的情況相反，黨的十大和十一大卻是分別比黨章規定的時間幾乎提前了一年召開。并且，這其中有許多情況是相同或相似的。

1982年9月1日至11日，中國共產黨第十二次全國代表大會在北京隆重舉行。圖為大會會場

第一，這兩次大會都是在粉碎“反黨集團”之后召開的。1971年“九一三”事件發生后，中央決定在全國開展“批林整風”運動，同時九大黨章中林彪是“毛澤東同志的親密戰友和接班人”的語句也急需處理，毛澤東和中央決定提前召開黨的十大。此外，“九一三”事件后，毛澤東意識到自己來日無多，而懷疑、抵制“文化大革命”的人卻日益增多，這是他所不愿意看到的，這個矛盾也是黨的十大提前召開的一個重要原因。1973年8月20日，中共中央批準了中央專案組《關于林彪反黨集團反革命罪行的審查報告》，決定永遠開除林彪及其集團主要成員的黨籍，撤銷他們黨內外一切職務。4天之后，黨的十大召開。大會政治報告突出地強調：“九大政治報告是毛主席親自主持起草的”，“九大的政治路線和組織路線都是正確的”；并提出要抓緊時機，“鞏固和發展無產階級文化大革命的成果”。這就使“文化大革命”一整套方針政策不但沒有因林彪反黨集團被粉碎而得到糾正，相反卻延續下來。黨的十一大則是在揭批“四人幫”后，1977年7月黨的十屆三中全會對“四人幫”作出組織處理的22天后召開的。因此，華國鋒在代表中央委員會作的政治報告中就指出：這次代表大會，“是在粉碎王洪文、張春橋、江青、姚文元反黨集團的斗爭取得偉大勝利的情況下，提前召開的。今年七月召開的黨的十屆三中全會，是一次團結的會議，勝利的會議。全會通過了在我們黨的歷史上具有重大意義的四項決議，鞏固和發展了粉碎‘四人幫’的偉大勝利成果，從政治上、思想上和組織上為召開我們這次代表大會作好了充分的準備”。

第二，這兩次大會的提前召開是健全充實中央領導機構的需要。在對林彪集團的問題基本處理后，黨的九屆中央政治局委員出現了1/3的缺位，政治局常委出現了2/5的缺位。這就需要召開黨的全國代表大會對一些重大組織問題加以解決，以產生新的中央領導機構。黨的十一大召開前也遇到了類似情況。周恩來、朱德、毛澤東等領導人的逝世和“四人幫”被處理后，黨的十大后組成的中央領導層也出現了嚴重空缺。在22名十屆中央政治局委員中，有5人逝世，4人被撤職，空缺約2/5，中央政治局常委缺位近4/5。在這種情況下，提前舉行黨的全國代表大會，健全充實中央領導機構勢所必然。

五年一次定期召開黨的全國代表大會制度走上規范的軌道

黨的十一屆三中全會后，黨內政治生活正常化，黨的全國代表大會終于得以按照黨章的規定按期舉行，定期召開黨的代表大會制度走上了規范的軌道。

1982年9月召開的黨的十二大通過的新黨章規定：“黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集。中央委員會認為有必要，或者有三分之一以上的省一級組織提出要求，全國代表大會可以提前舉行。”并且這個黨章還明確規定：“如無非常情況，不得延期舉行。”此后，黨于1987年10月召開了黨的十三大，1992年10月召開了黨的十四大，1997年9月召開了黨的十五大，22年11月召開了黨的十六大，27年10月召開了黨的十七大，212年11月召開了黨的十八大，這基本上都是定期舉行的，沒有出現提前或延期召開的非常情況。并且這幾次黨的全國代表大會修改通過的黨章都規定黨的全國代表大會每五年舉行一次。

此外，在黨的全國代表大會的會期方面：黨的七大會期最長（共50天），黨的十大會期最短（只有5天），黨的十四大以后會期逐步走向規范，都是7天。黨的一大是1921年7月23日召開的，但會議到底是哪天結束的，對此，學界至今沒有定論。現在主要有五種說法：7月30日、7月31日、8月1日、8月2日、8月5日。按照第一種說法，一大會期是8天；按照第五種說法，一大會期是14天。

縱觀黨的全國代表大會召開的歷史，值得深思的是，為什么在建黨初期，能夠堅持按期召開黨的代表大會？以后在黨逐步走向成熟和壯大，甚至在全國執政后，反倒不能堅持了呢？一般的解釋是，戰爭環境的影響和黨內的嚴重斗爭。

在黨的初創時期，黨員數量不多，出席會議的代表數量也少，容易召集會議。如黨的一大時黨員數量只有50多人，出席大會代表13人。黨的二大時出席大會的代表12人，代表全國195名黨員。黨的三大時出席大會的代表30多人，代表黨員420名。黨的五大時黨員57967人，出席大會代表80多人。在蘇聯莫斯科召開的黨的六大，出席大會的代表142人，其中有表決權的84人，代表全國黨員4萬多人。

到黨的七大時則情況就完全不同了，出席大會的正式代表達547人之多，候補代表也有28人。由于戰爭的影響，交通困難，一線高級領導干部難以集中起來。此外，七大的延期召開還由于中央對于黨內一些重大歷史是非問題，特別是對于黨的六屆四中全會后王明、博古主持黨中央工作時期的功過問題還沒有形成一致的看法，急于召開大會對于統一全黨思想、爭取抗戰勝利和此后奪取全國政權，弊大于利。

但是，不能由此而得出這樣的結論，在環境形勢不利和黨內存在著嚴重矛盾和斗爭時，可以不按期召開代表大會。因為在建黨初期，黨也處于非常艱難的環境，黨的六大在1927年大革命失敗后的白色恐怖中還干脆開到了國外。因此，問題的關鍵在于是否真正做到嚴格而又靈活地執行黨的法規制度。

可能也有人會認為，黨章規定黨的代表大會在特殊情況下可以提前或延期舉行，因而沒有按期召開代表大會是黨章所允許的。應當看到，黨章的這一規定是從實際出發的，它對于黨的建設是有利的。問題在于什么是特殊情況，有些情況是不是特殊到使執政黨不能按期召開黨的代表大會的程度。

對于這一點，其實我們黨在全國執政之初就已經有了充分而清醒的認識。1956年鄧小平在黨的八大上作《關于修改黨的章程的報告》時就曾指出：“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召開和充分發揮作用。黨的第八次大會同第七次大會隔了11年多，當然是遲了。地方各級代表大會和代表會議，除了一部分單位已經嚴格執行了黨章的規定以外，多數的單位還是比黨章規定的開得少。這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點。”接著，他解釋道：“黨內民主沒有因為黨的代表大會和代表會議開得不經常而受到嚴重的影響，這是因為，從第七次大會以來的這些年份里，無論黨的中央組織和地方組織，都召集了大量的干部會議，這些會議按照充分民主的精神，討論了黨的政策和工作中的各種問題，在很大的程度上起了黨的代表會議以至代表大會的作用。例如，黨中央從1949年以來，就召集過多次全國范圍的會議”，“這些會議，實際上都起了全國代表會議的作用”。“當然，無論如何，召集這些會議在法律上究竟不能代替召集代表大會，不能彌補不經常召集代表大會的缺憾。”

鄧小平為什么這么講呢？因為定期召開黨的代表大會，是發揮黨的代表大會作用的基本條件。同時，定期召開黨的代表大會也是黨內民主生活健全的根本標志。如果不及時召開黨的代表大會，不但會削弱代表大會的權威，損害黨內民主生活的正常化和黨的工作，也會從根本上破壞黨的民主集中制，如前所述，這在黨的歷史上的教訓是極其深刻的。■