我國能源政策“柔性”轉向

“全國能源系統(tǒng)要立足國內、把握趨勢，推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，優(yōu)化能源結構，轉變能源發(fā)展方式，不失時機推進能源體制改革，確保國家能源安全，為經濟持續(xù)健康發(fā)展和民生改善提供源源不斷的動力，為全面建成小康社會提供堅強的能源保障。”這一于不久前召開的全國能源工作會議透露出的信息，正好契合了黨的“十八大”報告的相關論述——“推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量”。

事實上，國家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋早就注意到，黨的“十八大”報告是中央文件當中第一次將能源生產和消費的改革提高到這樣的高度。

“必須加快構建立足國內的能源安全保障體系，把國家能源安全牢牢掌控在自己手中。”周伏秋表示：“這體現(xiàn)了國家推進能源生產和消費革命的勇氣和魄力，能源消費總量控制工作要動真格，國家進行能源消費總量控制的決心已下。”

國務院發(fā)展研究中心產業(yè)經濟研究部部長馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當中發(fā)揮了巨大作用的“命令-控制型”的政策體系必然轉向，今后的能源政策將轉向以經濟激勵政策為主，一些市場化的、經濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。

持續(xù)增長的能源需求

近幾年來，中國能源消費一直保持著巨大的增量。據(jù)國家發(fā)改委能源研究所副所長戴彥德提供的數(shù)字顯示，2012年是近10年來中國經濟增速最低的一年，也是近年來能源供需關系最為寬松的一年，但是能源消費總量的增長仍比2011年多出1.4億噸標準煤。2013年，由于基礎建設投資的增加、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展、換屆效應、經濟增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費總量的增速還要再加快。

據(jù)預計，“十二五”、“十三五”期間我國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展階段，2020年前能源消費需求仍有可能保持2000年以來每年約2億噸標準煤的增速，到2020年能源需求總量有可能達到53億噸標準煤。“如果真的達到這個數(shù)，不但能源供應難以保障，環(huán)境也受不了，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。”戴彥德強調。

巨大且增長迅速的能源消費，使得中國的能源對外依存度迅速上升。從2011年中國的一次能源消費結構來看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進口國以來，中國的石油對外依存度由當年的6%，一路攀升。

2012年10月24日，國務院新聞辦公室發(fā)布了《中國的能源政策(2012)》白皮書，指出中國石油對外依存度已經達到57%。2012年，中國進口的煤炭為2.9億噸，為有史以來的最高紀錄。2006年，中國成為天然氣凈進口國，2012年天然氣對外依存度接近1/3。

從國際來看，能源形勢也不容樂觀。以石油為例，2012年9月，中國戰(zhàn)略思想庫發(fā)表的《中國的能源安全與戰(zhàn)略選擇》一文指出，在進口來源上，中國的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進口占中國石油進口量的3/4。這個區(qū)域也是亞洲與歐洲的油源。隨著國際能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競爭將趨于激化，亞洲內部各國之間的能源競爭也將趨于激化。

現(xiàn)在，中東油氣在美國能源供應版圖中的重要地位正在逐步弱化。這一變化將導致全球能源格局發(fā)生深刻變化，將對中國能源安全產生較大沖擊。美國力量如果撤出中東，中國面臨的一個最重要問題就是油氣的通道安全問題。

政策糾結

黨的“十六大”以后，國務院發(fā)展研究中心協(xié)調組織國家發(fā)改委能源研究所、科技部技術發(fā)展研究中心、中國環(huán)境規(guī)劃院、清華大學、煤炭信息研究院等單位共同進行了“中國能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究”。該項目從2002年11月立項，2004年8月完成，形成了《中國能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究報告》。

當時預計，到2020年中國一次能源的需求在25億到33億噸標準煤之間。但是，2010年中國的一次能源消費總量已達到32.5億噸，比預計提前了10年。

當時報告提出的能源戰(zhàn)略是“保證供應、節(jié)能優(yōu)先、結構優(yōu)化、環(huán)境友好、市場推動”。當時總報告的執(zhí)筆人之一馮飛認為，當時提出的戰(zhàn)略當中，節(jié)能工作確實得到了前所未有的重視，取得了令全球矚目的成績，“十一五”期間，我國在經濟高速增長的情況下實現(xiàn)了萬元GDP能耗下降20%的目標，但是“結構優(yōu)化”和“市場推動”不盡如人意。2004年預計的能源消費需求提前10年實現(xiàn)，其中的重要原因就是重工業(yè)的發(fā)展超出了預期。

2010年10月，中共十七屆五中全會召開，“合理控制能源消費總量”開始進入國家決策層視野。在此之前，國內能源研究機構已對此項剛性的、強約束性的能源政策進行專題研究。但從該項新政提出伊始，各方的公開爭議與私下質疑之聲從未平息，能源消費總量控制實施方案也遲遲未能出臺。

糾結的關鍵點在于，能源是經濟的血液，倘若嚴格控制能源消費總量，就意味著限制經濟增長速度。目前，我國經濟發(fā)展程度并不是很高，擺脫貧困的任務依然艱巨，全國各地發(fā)展不平衡，地方政府是強勢利益主體，同時也是各自轄區(qū)內相關利益主體的代言人，在涉及地方發(fā)展權的問題上絕無可能輕易妥協(xié)。

轉向以“經濟激勵”為主

1月10日，清華大學氣候政策研究中心撰寫的《中國低碳發(fā)展報告(2013)》藍皮書發(fā)布，認為中國低碳發(fā)展機制創(chuàng)新勢在必然。

“實際上，政府已經在考慮和制定經濟激勵性的政策。”馮飛說。

2011年底，國務院決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》做出修改，在現(xiàn)有資源稅從量定額計征基礎上增加從價定率的計征辦法，調整原油、天然氣等品目資源稅稅率。2012年底，《國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見》正式發(fā)布，提出自2013年起取消電煤價格雙軌制，取消重點電煤合同，國家發(fā)改委將不再下達年度跨省區(qū)煤炭鐵路運力配置意向框架。

2010年8月，國家發(fā)改委正式開展低碳試點工作，這是中國低碳發(fā)展政策和制度創(chuàng)新的關鍵途徑——分別確定了“五省八市”的低碳省區(qū)和低碳城市試點和“五市二省”的碳排放交易試點，為政策與制度創(chuàng)新探路。

馮飛認為，下一步應當在能源結構優(yōu)化、市場化改革上下功夫，應該著重考慮怎么在能源領域引入更多的市場競爭。控制能源消費總量與能源政策向以經濟激勵政策為主轉向并不矛盾，控制能源消費總量是一個宏觀目標，經濟激勵政策是用更加經濟的手段去完成目標，最大程度地調動各方積極性，使得全社會經濟成本更低。

“應當相信中國有這樣的智慧。”周伏秋指出，盡管控制能源消費總量的政策表述當中去掉了“合理”二字，事實上，能源消費總量控制的方式也必須是科學、合理、有效和可操作的。

周伏秋認為，如果要進行總量控制，那么這種控制必須是“柔性的”。短期內，應當作為地方政府工作層面的定性的考核，而非我國自2005年以來在節(jié)能工作當中實施的“問責制”。從長期來看，他的建議是，將能源消費的存量和增量分開，核定存量，合理控制增量，新增的項目必須是低能耗、低排放的項目，國家設定相應的技術標準，從而使中國經濟取得更高質量的增長。

能源消費總量控制實施的前提和必要條件之一，是能夠準確核算“十一五”末年以及“十二五”各年度全社會、各地區(qū)、各類企業(yè)的能源消費量。但囿于核算基礎、核算方法、核算意愿、核算能力等諸多因素，這將是一項難以完成的繁雜任務，我國能源計量、統(tǒng)計基礎工作薄弱是一個客觀存在的現(xiàn)實。如何解決這個問題？周伏秋表示，途徑就是從電力消費總量控制開始。因為電力消費可實現(xiàn)實時計量、實時監(jiān)測、及時反饋。同時，國家、地區(qū)、企業(yè)電耗與能耗之間存在相對穩(wěn)定的比例關系。“一次能源消費的總量控制和電力消費的總量控制的‘雙控制’思路，現(xiàn)在應當說已經比較明晰了。”