廣州市社區居家養老問題及對策

◎ 楊雪蓮 劉 波

一、廣州市社區居家養老的發展現狀

（一）廣州市社區居家養老發展歷程

從2001年底開始，廣州市政府積極響應中央政府號召，采取措施，新建、改建和擴建社區老年活動設施，逐步完善社區養老服務。到2012年，廣州市政府主要通過星光計劃、社區居家養老服務網點及支撐居家養老的急救呼援服務三個方面來構建社區養老服務體系。

1.星光計劃

廣州市政府于2001年11月，頒布了《廣州市社區老年福利服務星光計劃實施意見》，要求廣州市未來三年內在社區居委和街道分批新建、擴建和改建社區老年人福利服務設施和活動場所，使廣州市每個社區居委會有100至200平方米的服務站點，每條行政街有300至500平方米的老人服務中心；使每個鎮的敬老院都達到省一級敬老院的標準，逐步建立和完善社區老年福利服務網絡。至2002年12月，廣州市政府已投資15億元，建成528個星光老年之家，并陸續投入使用。

2007年，廣州市政府在《關于進一步加強老年人社區管理服務工作的意見》中指出，街道和社區兩級“星光老年之家”要充實為老服務內容，在街道辦事處、社區居委會的領導下，履行老年人管理服務職責，將為老服務政策落到實處。明確將“星光老年之家”整合到社區居家養老服務體系中，充分發揮為老服務的作用。

2.社區居家養老服務工作

廣州市社區居家養老服務經歷了從試點到全覆蓋，再到管理制度建立的過程。從覆蓋范圍的進程來看，2005年廣州市政府頒布《關于推進我市社區居家養老服務工作的意見》,在越秀、荔灣、海珠、天河等4個區17條街道開展了社區居家養老服務試點工作。到2006年，由廣州市民政局與市勞動保障局、市衛生局、市財政局聯合印發的《關于進一步推進我市社區居家養老服務工作的通知》中，將社區居家養老服務從原來的 17 條街道擴展到越秀、荔灣、海珠、天河、白云、黃埔、蘿崗等 7 個區所有的 106 條街道。截止2007年底，廣州市共有110個街道開展了不同形式的社區居家養老服務，占全市街道的85%，有 4239 名老年人享受服務。2009年，社區居家養老服務已覆蓋全市街道。

從制度的縱深發展來，至2009年社區居家養老服務在全市街道全覆蓋后，市政府頒布的《廣州市社區居家養老服務實施辦法》(以下簡稱《辦法》)中，針對政府購買服務制定了相應的管理措施?！掇k法》指出，進一步整合社區為老服務資源，開展社區居家養老綜合服務平臺試點建設，實施政府購買服務和等級評估管理工作。還強調加強對“星光老年之家”的監督管理，對全市1442 個“星光老年之家”運營情況進行全面復核，提出了整改意見，制定規范管理措施。2012年6月15日，廣州市民政局發布《廣州市社區居家養老服務實施辦法》(修訂征求意見稿)，規范社區居家養老服務提供機構管理、明確服務項目以及評估方法。規定1萬名老人以上的街鎮應逐步設立居家養老服務示范中心；服務機構中，服務人員與服務對象的比例不得低于1∶10；符合政府提供服務標準的老人每月最高將獲價值400元的服務。

3.平安鐘急救呼援服務

平安鐘急救呼援服務作為廣州市社區居家養老的一部分，可以說是最具特色的組成，它也跟隨社區居家養老服務共同發展。平安鐘急救呼援服務從2005年開始，先后經歷由點到面的全覆蓋過程。

2005年12月7日，由廣州市民政局、越秀區民政局主辦的廣州市星光平安鐘呼援服務中心啟動儀式在越秀區社區服務中心舉行。至此，廣州市正式啟動星光平安鐘服務建設。2006年市民政局在越秀區、荔灣區等開展了老年人“平安鐘”建設試點，并有480戶老人家庭安裝了“平安鐘”。2007 年星光平安鐘服務已覆蓋了廣州市各個社區，有1900多名老人享受到平安鐘服務。到2010年，廣州市全面實施為90歲以上老人免費安裝使用“平安通”，越秀區免費為80歲以上老人安裝，全市累計安裝“平安通”11267戶。

十多年來，廣州市政府一直通過各項政策的制定來推動、規范及監督社區居家養老服務工作，鼓勵各區街道根據實際情況，發揮資源優勢，積極探索創新社區居家養老服務管理方式。目前，廣州市社區居家養老服務已初具規模，并取得了一定的成績，但仍處于發展的初級階段。

（二）廣州市人口老齡化現狀

廣州作為我國最早步入老齡化社會的城市之一，早在1992年就已經進入老齡化社會。具體來看，廣州市的老齡化現狀主要表現在以下幾方面：

表1 廣州市與全國老年人口比較

1.廣州市的老齡化程度高

目前，廣州市人口老齡化程度已高于全國平均水平。從表1中可知，我國60歲以上的老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%。根據聯合國公布的數據，2000年中國老齡人口比重與世界平均數相同，均為10%左右；2010年我國老齡人口比重上升3.3個百分點，而世界平均數只上升了1個百分點。廣州市60歲以上老年人口116.3萬，約占戶籍人口總數的14.48%。由此推算，廣州市老齡人口比重高出世界平均水平3.48個百分點。

2.老年人口規模增長速度快

從表3可以看出，廣州市2010年總人口為1270.08萬，將近1982年總人口的2.5倍。30年間，人口持續增長，65歲及以上的老年人口也伴隨總人口的增長不斷上升。從平均增長率來看，廣州市在1990年至2000年間有特別明顯的增長，此階段65歲及以上老年人口增長雖稍慢于總人口，但4.05%的增長率明顯高于前后兩個階段，說明老年人口依然在持續增長。再看1982年至1990年和2000年至2010年65歲及以上老年人口的增長速度均高于總人口的增長速度，因此總體來說，廣州市的老年人持續增長，老年人口比重也在不斷擴大①。

3.各區老齡化程度不同、老年人口分布不均

目前，廣州的行政區劃由10個區，2個縣級市組成。老齡化程度最高的包括荔灣區、越秀區和海珠區。三區老年人口占全市比重達42.97%，特別是越秀區，老年人口已占全市的15.99%。花都區、增城市、從化市分別位于廣州市的北部和東北部，遠離廣州市中心城區，老齡化程度處于廣州市的平均水平，其老年人口數占全市的19.94%。天河、白云、黃埔、番禺、南沙、蘿崗六區屬于廣州市新興的城市發展重點區域，老齡化程度相對較輕。

歷年廣州市老年人口平均增長率

表2 歷年廣州市老年人口數量比較

4.老人空巢化程度高

截止2010年，廣州市每戶家庭平均3.1人，空巢老人、80周歲以上高齡老人分別占老年人口的45%和16%，空巢老人總數已超52萬。預計到2015年末，廣州60歲以上老年人預計超過140萬，占戶籍人口的比重超過16%。同時，失能、半失能老人也將相應增加。

二、當前廣州市空巢老人社區居家養老服務存在的問題

（一）政府職責模糊，政策保障缺失

從公共管理學理論來看，社區居家養老服務作為社會公共服務中的一部分，可以分為福利性、公益性和營利性三種服務類型。而目前我國政府只是把社區居家養老服務簡單地劃分為由政府提供的純公共產品即福利性的社會公共服務，由于政府在社區居家養老中承擔了大量的事務性工作，政府在具體服務上就存在責任越位，反映到公共服務的管理上就是責任缺位，從而出現政策不完善、監督不到位、規劃滯后等一系列的問題，制約著社區居家養老服務的長期可持續發展。

同時，國家并沒有統一的政策法規給予老年人在社區居家養老方面的權益保障，而地方的社區居家養老還存在著一些政策法規保障方面的空白。例如廣州市戶籍空掛的這部分老人（主要指城市內部的人戶分離人口），由于沒有政策上的保障，就一直處于社區養老服務的真空地帶。目前廣州市對這一部分老人在社區居家養老的接管政策方面并沒有相關規定，僅由街道出面，對戶籍空掛的老人在重要節日進行探訪慰問。對于他們在社區居家養老方面的需求基本無人管理。而那些居住在本區的外區戶籍的老人，由于沒有政策方面的支持，也無法就地享受居家養老服務。雖然這類老人不多，但也應該在養老服務政策上予以保障，將其納入到社區居家養老的服務中來。

（二）政府體制不順，政策執行缺乏監督

1.政府內體制不順，存在多頭管理

目前，對于老年人的管理服務工作可散見于各個部門的工作職責中。老干部局負責離退休老干部、老齡辦負責一般老年人、人力資源和社會保障部負責普通退休干部和退休職工的管理服務工作。社區老年人的管理服務工作存在多頭管理、各自為政的情況，缺乏一個統一的牽頭部門。以廣州登峰街街道為例，涉及老年工作職責的部門有社區居民委員會、登峰街家庭綜合服務中心、居家養老服務中心、退休職工管理委員會、老人所屬單位，甚至是廣州市義務工作者聯合會也開展一系列關愛空巢老人的項目，雖然他們都圍繞著老人這一群體提供服務，但職能交叉、資源重復導致服務質量下降、服務真空、服務責任相互推諉等問題。社區居家養老的服務管理工作到底由誰來牽頭、誰來管理，造成了社區工作人員的工作難以開展。

2.政策缺乏監督，執行中頻頻走樣

廣州市政府在2001年11月就積極響應中央政策，頒布了《廣州市社區老年福利服務星光計劃實施意見》，對廣州市未來三年內對社區老年人福利服務設施和活動場所進行規劃，至2002年12月，已投資15億元，建成528個星光老年之家，并陸續投入使用，得到廣大老年人的歡迎和支持。然而效果僅是曇花一現，近十年來，廣州的星光之家并沒有像老年人們想象的那樣一直不斷地完善與發展下去，反而顯得落魄，甚至不再是星光燦燦的“星光之家”而搖身變成了 “賭博場所”。政府推行星光之家計劃目的是讓更多的老人，尤其是低齡健康的空巢老人豐富生活，老有所樂，但政策的執行并沒有受到有效的監督，致使不少星光之家無法發揮為老服務的作用。

（三）養老服務項目單調，內容變相窄化

隨著我國高齡、獨居和“空巢”老人的不斷增多，養老服務項目不能僅局限于家政服務和醫療護理服務，而應更多地考慮這一群體的精神慰藉、歸屬和自身價值實現等需求。廣州市越秀區自2011年4月起發放越秀區綜合養老服務券（下稱服務券），老人可以根據自身情況和意愿，使用服務券在本區已公布的服務機構和指定養老服務范圍內自主選擇所需服務內容。但實施的情況是，原本承載著多元化的服務內容的服務券，卻變成了以區民政局資助為限為老人提供一些基本的家政服務的狹窄觀念，服務券的作用并沒有充分展現。而且這項服務由于資金等各方面的因素，只對極少數孤寡貧困老人服務，社區90%以上的老年人無法享受此項服務。

（四）養老服務資源匱乏，渠道單一

1.養老資金渠道單一

社區居家養老的資金來源應該主要包括財政撥款、彩票公益金、社會捐助、市場化運作四個方面，主要用于支持居家養老服務中心的建設、補貼享受服務的老年人的服務支出費用、居家養老服務人員的勞動報酬支出。而廣州市大多數的社區居家養老服務經費來源是區財政撥款和區民政局的彩票公益金資助，社會捐助和市場化運作并沒有起到作用。因此，資金不足的問題，只能為極少數老人的極少數服務項目提供居家養老服務，與推行“普惠性”的居家養老服務之路相距甚遠。

2.服務人員層次低

首先，專業管理人才嚴重匱乏。2010年廣州市《關于加快推進社會工作及其人才隊伍發展的意見》提出，到2015年，登記在冊的社會工作者及社會工作人員達到1.8萬人。②而廣州現有7所高校和2所職業學校培養社工專業學生，每年畢業生不足500人，無法改變廣州社工人才嚴重緊缺的態勢。其次，缺乏專業化的養老服務隊伍。由于沒有對社區居家養老服務人員設定特定的職業標準，從事這一職業的大多是大齡的下崗失業婦女，這些人員雖然能吃苦，擅長家務，但大多數人文化水平有限，缺乏老年人服務的專業化知識和技能，不經過一定時間的專業化培訓很難勝任社區居家養老服務。同時，社區居家養老服務人員的勞動量大，而工資報酬相對較低，導致人員流動性大，從而影響了社區居家養老服務工作的持久穩定發展。最后，義工隊伍建設滯后。社區居家養老服務僅靠社會工作者和有限的社區居家養老工作人員是遠遠不夠的。由于缺乏完善的義工發展規劃、長效機制和義工激勵及培訓機制，義工在社區居家養老服務工作中的作用非常有限。

3.養老服務設施缺乏

養老服務設施不完善主要表現在適用性差和設備不完善兩方面。廣州市各街道社區很少考慮到老年設施的建設，由于廣州的老年人主要集中在老城區，大多數住宅都是20世紀八、九是年代的老建筑，即便是新建筑的規劃中也缺乏老年設施的考慮。同時配套的照料設施也相當匱乏。對于空巢老人的家庭設施也基本沒有專門配套的養老設施，老人在家中存在著不少安全隱患。廣州市的社區養老基礎設施建設顯得規模小，檔次低、設施不全、水平低等問題。

（五）養老認識不足，觀念淡薄

1.非正式社會支持缺失

隨著社會經濟的發展和我國計劃生育政策的推行，我國出現了許多“421”型的小型家庭，家庭功能逐漸弱化。特別是對城市大部分家庭來說，子女長大了都會離開父母的身邊，自立門戶?？粘怖先嗽谀吧某鞘泻蜕鐓^里，不能得到情感寄托。廣州的大多數老年人都表示鄰里關系冷漠，居住十幾年甚至幾十年也不知道鄰居的名字、工作單位，更不用說鄰里之間的相互關心與幫助。

2.社會的養老認識不足

據媒體報道，廣州市義工聯2012年擬籌資200萬元，為廣州市200戶獨居老人修繕房屋，改善基礎設施，但最終只籌到40萬元，因此僅對40戶資格審查合格的獨居老人改善房屋，每戶基金8000元。此次籌款活動除了籌款組織策劃工作經驗不足外，還存在市民和企業對這種公益社會組織以民間形式發起捐款的不信任。養老這個話題并沒有引起社會足夠的重視。大多數人沒有把養老與自己聯系在一起，企業、慈善組織也沒有真正地關注到空巢老人這一個弱勢群體。

三、完善廣州市社區居家養老的對策

（一）發揮政府在社區居家養老中的主導作用

社區居家養老服務作為我國公共服務體系中一個重要組成部分，同時也是我國社會養老保障體系的重要補充，在解決我國老年人養老問題上具有重大的戰略意義。公共服務特別是我們的社區居家養老這塊內容，作為準公共產品，政府應該發揮主導性推動作用。

1.加強養老立法，推動居家養老法制化發展

2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂《老年人權益保障法》中，將老年人財產保護、失能護理補貼和高齡津貼、老年人享受社會服務的保護、國家推進老年宜居環境建設等內容寫入本法。同時，將“老年人養老主要依靠家庭”，修改為了“老年人養老以居家為基礎”，適應了當前我國家庭功能弱化的現實情況。這些都說明了政府在積極努力為我國老年人服務做工作。但對于社區居家養老的規定都散見于法律條款中，或是各地方政府發布的居家養老方面的指導意見，還缺少全國性的專門針對社區居家養老服務方面的法律法規。

2.組織協調相關職能部門，實行統一管理

一個完整意義上的養老服務會涉及各行業、各部門，這一社會性的系統工程需要有一個權威性的機構統領。政府不僅要出面協調社會各種組織各界人士參與養老服務事業的發展，還要理順政府各部門間在養老服務事業中的職責。協調協商各行業、各社會組織加強合作，立足全局，對現有資源有效整合，形成合力，共同推進社區居家養老服務發展。

（二）加強社區居家養老服務保障體系建設

1.充分整合社區養老資源

加強社區居家養老服務保障體系建設，首先必須整合社區養老資源，整合資源是發展社區居家養老服務的一條捷徑。因為整合資源可以節省大量的資金，緩解養老服務資金緊張的局面。事實上，每個社區都存在一些現成的資源，只要采取措施巧妙與養老服務結合，就能為老年人所用，省時省錢又省事，從而提高資源的利用率。政府應該在整合社區資源上發揮積極的推動作用。特別是積極引導合理利用社區內的機關、企業、醫院、學校、各活動中心、公園、圖書館的資源，為老人提供養老、醫療、學習、活動、娛樂、健身等場所和設施。

2.建立專業化的居家養老服務隊伍

首先，提高社區工作者的專業化水平。居家養老服務人員應當具備家政服務和基礎康復護理等專業知識，為老年人提供衛生清潔、代買代購、送飯上門、陪同出行等方面的服務。管理人員和專業護理人員則需要更加專業的知識，可以招錄各高等院校在社會工作專業、醫療護理專業、心理學專業的高素質人才，共同建設一支高素質的社區居家養老服務隊伍。其次，“為社會服務”的職業定位。社區工作者不是“一份報紙一杯茶”的角色定位，而是一個專業化、職業化的提供社會服務的社會工作人員，應符合現代社區發展的要求。因此，各級政府應該更加重視社會工作者這一職業，保障社會工作者的各項權益，提高社區工作者的工資待遇，吸引更多學生學習這一專業，鼓勵更多的人投身社會工作者這一職業。最后，應大力發展義工隊伍。對義工進行登記注冊的規范管理。根據義工的服務意愿、服務特長、服務時限等相關信息建立義工檔案，并對其進行分類。積極動員本社區的居民加入到義工隊伍中來，尤其是社區中的健康老人，他們時間充裕、與老人交談更加知心，可以采取一對一結對的方式，這樣在社區居家養老服務上會更加周全，遇到困難也更容易傳達。同時，培養潛在義工。加強對青少年的宣傳，在寒暑假或者周末開展社區活動，宣傳義工知識，采取措施鼓勵他們參加義工活動。

3.推行智能化養老服務戰略

所謂“智能化養老”，是運用智能控制技術提供養老服務的過程。以互聯網、物聯網為依托，集合運用現代通信與信息技術、計算機網絡技術、老年服務行業技術和智能控制技術，為老年人提供安全、便捷、健康、舒適的現代養老服務模式。

智能化養老具體到社區，可以是為每個老年人建立一個獨立的信息服務平臺，通過信息網絡及時地為他們提供各項所需服務。通過老人信息服務平臺建立老年人日常問候機制和老年人突發事件應急預案，對獨居老人、空巢老人、殘疾老人進行追蹤管理，做到每天一個電話，清楚掌握他們的情況。一旦出現突發狀況，老人一個電話，或者社區其他人員一個電話，所有資源聯動響應，迅速展開救援。

（三）推進社區居家養老的社會化、產業化發展

1.拓寬養老社會化投資渠道

鼓勵民間資本和社會力量投資于社區居家養老事業能夠緩解政府的服務壓力。政府可以通過稅收優惠和補貼政策吸引民間資本進入養老行業。還可以通過政府購買服務的方式，將社區居家養老服務交由專業化的養老服務社會團體管理。政府則通過中立的評估機構發揮監管作用。但目前，我國的專業團體較少，政府可以指導并扶持一批老年人俱樂部、老年食堂、長者服務中心，老年保健康復中心等，使其形成一定規模，成為非營利組織。

2.推進老齡產業化發展

我國日趨嚴峻的老齡化狀況，也預示著老年人的特殊需求在迅速的增長。滿足老年特殊需求的養老服務設施、日常生活用品和社區服務及娛樂的新型產業——老齡產業，已呈現出前所未有的發展機遇。關注老年產業，關注老年人的物質和精神文化需求，不斷提高老年人的生活水平，需要大力發展老齡產業，為老年人提供優質的服務和特殊生活用品，這不僅對提高老年人的生活質量十分必要，同時可以拉動內需，促進國民經濟的健康可持續發展，讓老齡產業的迅速發展成為我國國民經濟新的增長點。

（四）改善養老觀念，營造良好社區居家養老氛圍

1.改善社區居家養老觀念

我國傳統觀念認為，社區服務就是社區工作人員逢年過節給生活困難的孤寡老人發放一些基本生活用品。社區內大多數老年人沒有社區養老服務的觀念。新型的社區居家養老服務是社區內的老年人都可享受的服務，而且這種服務不再是集中于小部分特殊群體，而是惠及社區的每一位老年人。老年人只有在資源共享的過程中才會將自己融入到社區的集體當中，產生主體感和歸屬感，并愿意為社區發展作貢獻。

2.加強國際老齡產業經驗交流

目前，我國已加入6個國際老齡組織，與90多個國家和地區的老齡組織建立了業務聯系。與聯合國有關組織、歐盟以及一些國家（地區）的政府和非政府組織在老齡科研、老年扶貧以及老年教育等領域開展項目合作。這將有助于我國汲取境外的先進經驗，更好地發展我國的老齡產業。廣州市越秀區民政局與香港圣公福利協會合作，引入香港社會工作專業服務手法和社會服務優質管理模式，創建了全國第一家越秀長者綜合服務中心。該中心在理念構思、功能規劃、裝修設計、服務提供、管理模式和營運方法上都作了突破性的嘗試。

注釋：

①閻志強.廣州人口老齡化與養老機構發展分析.南方人口.2011,06.

②金羊網.廣東出臺優惠政策:持證在粵做社工就可入戶.http://news.ycwb.com.2011,10,14.

[1]臺恩普,陶立群.促進老齡產業發展的機制和政策[M].北京:科學出版社,2009:49-54.

[2]閻安.廣州市社區居家養老模式探索[J].社會工作,2008,10.

[3]閻志強.廣州人口老齡化與養老機構發展分析[J].南方人口,2011,6.

[4]金羊網.廣東出臺優惠政策：持證在粵做社工就可入[N].http://news.ycwb.com.,2011-10-14.