基于港鐵模式的城市軌道交通市場化路徑探析

蔡 蔚

（上海軌道交通十三號線發展有限公司，200433，上海∥高級工程師）

進入21世紀，我國城市軌道交通建設迎來了一個新高潮。截至2012年底，我國內地已有17座城市開通運營了約1 984km的軌道交通線路。按照目前的建設計劃，預計至2020年將有50座城市共擁有7 000km左右的軌道交通線路。面對如此艱巨的建設和運營任務，在既有體制框架中搭建“市場”平臺，形成政府與市場分工合作的機制必將成為愈來愈重要的課題。從政策層面看，早在2002年原建設部便頒發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，明確了市政公用服務設施市場化供給的方向。近年來，無論是國務院在2005年頒布的非公經濟“36條”還是2010年頒布的新“36條”，都清晰地表達了政府在傳統的壟斷領域推進市場化改革的決心。從實踐來看，近年來我國部分城市的軌道交通投融資體制已經在引進市場化機制方面進行了一些有益的探索，比較典型的有北京軌道交通4號線的PPP（公司合作）模式、上海軌道交通“四分開”投融資體制改革、深圳軌道交通4號線的BOT（建設—經營—轉讓）模式等。但是，在傳統的體制和觀念中城市軌道交通屬于公用事業，存在著投資大、回收期長、正外部效應顯著等種種經濟特征，導致城市軌道交通投融資體制始終沒能擺脫政府單打獨斗的局面。值得一提的是，香港地鐵自1975年開始建設至今始終遵循“審慎的商業化原則”進行運作，2000年成功上市并持續盈利，在提供安全、可靠和卓越的運營服務同時，香港地鐵有限公司亦成功創造了政府資本進行市場化運作的典范。港鐵模式的內涵究竟如何，他山之石能否攻玉，其成功路徑是否可以推廣和借鑒，這正是本文所要關注和探析的問題。

1 香港地鐵的市場化進程

1975年9月26日，香港政府通過了《地下鐵路公司條例》，成立了“地下鐵路公司”，并全資擁有，取代了原有的集體運輸臨時局，負責監督、統籌及運營地下鐵路。同年，香港地鐵正式動工興建。自1979年10月觀塘到石硤尾段通車至1998年7月機場快線通車，香港地鐵公司用24年建成了由5條主線組成、總長為82.2km的基本網絡，成為全世界最繁忙的地下交通系統之一。

香港地鐵公司的最高管理機構為公司董事局。董事局成員全部由港府委任，港府運輸司和庫務司為董事局當然成員。董事局的其它成員包括銀行家、行政局議員、立法局議員、注冊會計師及其它社會知名人士。董事局一般每個月舉行一次會議，以確定公司的重要政策和管理事務。香港地鐵公司的設備更新、技術改造等均在董事局決策范圍內，無需其它政府部門審批。董事局內設審核委員會和薪酬委員會，前者負責審核與監管公司內部的財務管理狀況，后者負責提出公司各執行總監的雇傭條件。香港地鐵公司的日常管理工作，由行政總裁與行政總監共同組成的執行總監會負責。香港地鐵公司有權決定地鐵的票價，每年跟隨通貨膨脹率調整票價，漲價幅度略低于通貨膨脹率，即所謂“無實質增長的長期票費政策”。

1999年6月16日，地下鐵路公司宣布改組為地鐵有限公司，開始實施上市計劃。2000年4月26日地鐵有限公司成立，并于同年10月5日在香港聯合交易所上市。通過公開招股，政府向香港市民等投資者出售了近10億手股票，地鐵有限公司成為香港上市公司中股票持有人最多的公司，政府持股比例下降為77%。香港地鐵有限公司的上市邁出了由政府資產商業化運作到資產民營化的重要一步，實質性地減少了政府對自由市場的干預。上市后，地鐵有限公司的盈利持續增長，2005年更創下了盈利84億港元的佳績。至2006年9月，地鐵網絡總里程也達到了91km。

2007年12月2日，地鐵有限公司根據《兩鐵合并條例草案》通過經營權租賃方式與九廣鐵路公司合并，并更名為“香港鐵路有限公司”（以下簡為“港鐵公司”）。通過合并，地鐵有限公司授讓了九廣鐵路公司的既有鐵路業務、計劃建設項目和鐵路沿線的物業發展權，并擁有50年的經營權。九廣鐵路公司保留了鐵路資產和負債，地鐵有限公司一次性地繳付42.5億港元及每年繳付7.5億港元作為鐵路資產的租金，同時繳付77.9億港元以收購鐵路上蓋物業的發展權，此外未來鐵路業務的收益仍需與九廣鐵路公司平分。截至2011年底，港鐵公司的網絡運營里程已經達到218.2km，總資產規模達到1978.7億港元，當年實現利潤148億港元。

可以看出，香港地鐵的市場化進程大致可分為三個階段。第一階段是培育期，從1975年到1998年的24年間政府承擔了發展軌道交通的全部責任，并始終堅持商業化運作，完成了由初期虧損到1991年的扭虧為盈及1998年盈利達28億港元的市場化培育過程。第二階段是成熟期，從1999年到2006年的7年間政府通過公開招股邁出了民營化的實質性步伐，并在實踐中驗證了其正確性。第三階段是推廣期，從2007年至今，政府將地鐵公司的經營模式加以推廣，通過授讓經營權的方式完成了對九廣鐵路公司的業務兼并，也收到了很好的效果。在此期間，香港政府通過一系列法定方式對地鐵公司實施監管，地鐵公司必須遵從政府做出的指引（按照《集體運輸鐵路條例》的規定，如果因政府干預公司經營而導致損失的話，政府必須予以賠償）。地鐵公司必須將經審核的帳目呈交香港財政司，財政司有權批準公司利潤的利用和投資方式，也可指示地鐵公司將儲備內的任何類目劃入政府一般收入，及向政府派發股息。

應該說，香港地鐵公司的三階段市場化進程已經初步勾勒出了軌道交通市場化路徑的一種范式。在香港地鐵公司上市之前的25年間，政府不斷加大投入，直至地鐵公司具備較強的盈利能力。這是香港地鐵實現市場化運作的基礎。此外，不論上市前后香港政府始終與地鐵公司保持著純粹的商業持股關系。這是地鐵公司在為城市交通作出巨大貢獻的同時獲得豐厚回報的制度性保障。

2 香港地鐵的盈利模式

2.1 資本補償

早在1975年頒布的《地下鐵路公司條例》中便明確了，地鐵公司作為香港政府全資擁有的公司并按照“審慎的商業原則”運作。香港政府對地鐵建設的財政撥款采取認購地鐵公司股本的形式，政府與地鐵公司的關系是純粹的商業性持股關系。除了政府以認股形式投入的財政資金以外，地鐵建設所需的其他資金均通過商業融資渠道籌集，由政府提供擔保，地鐵公司負責還本付息。

表1統計了自地鐵開始運營至基本網絡建成期間的香港政府股本金投入和利潤情況。從表1可以看出，在整個基本網絡建設期間，政府不斷加大投入并培育地鐵公司上市。至1991年，政府股本金投入達到69億港元，政府股本金比例達到26.2%，公司經營扭虧為盈并實現利潤1億港元。至1998年，政府股本金投入達到451億港元，政府股本金比例達到51.7%，公司經營實現利潤28億港元，并具備了上市條件。2000年10月5日，地鐵公司于香港聯合交易所上市，政府成功退出。然后，香港地鐵步入了成熟發展期，盈利持續增長，實現了通過市場來發展地鐵的目的。同時，政府依然保持著約77%的持股比例，并將地鐵公司的經營模式加以推廣，于2007年完成了對九廣鐵路公司的業務兼并，至2011年當年實現盈利148億港元。

表1 香港政府投入地鐵的股本金和獲得的凈利潤

2.2 資源補償

在資本補償之外，香港政府還賦予了香港地鐵公司軌道交通沿線地塊的物業開發權。香港地鐵公司直接參與軌道交通相關區域的規劃工作，在分區計劃大綱圖的基礎上由香港地鐵公司完成沿線土地的總綱發展藍圖，從而確保軌道交通建設與物業開發的有機結合。香港地鐵公司選取的地皮，通常為車站上蓋。香港地鐵公司以物業開發權與地產商合作進行以住宅為主的物業開發，選擇適當時機通過招標將開發權轉讓給開發商，由開發商負擔土地費用、建造費用和建設風險，并分享開發利潤。根據統計，在1986年前建設的3條地鐵線上，香港地鐵公司開發了18處物業，其收益約40億港元，約占3條線路總建設成本250億港元的16%。在這種操作模式下，香港地鐵公司完全擁有沿線物業開發的主動權。無論是土地利用和建筑設計，還是工程實施和運營管理，都最大限度地為軌道交通綜合開發提供了保障，從而既保證了地鐵商業回報，又實現了預期的城市發展目標。表2給出了近10年來物業開發對香港地鐵公司的利潤貢獻情況，其占公司毛利潤比例平均達到44%。

表2 近10年香港地鐵公司物業開發利潤

2.3 業務多元化

在資本補償和資源補償的基礎上，香港地鐵公司不斷依托運營服務拓展與運營相關的業務范疇，構建多元化業務模式，大大提升了運營資產的盈利能力。目前，香港地鐵公司的業務范疇已經涉及運營服務、物業開發、物業租賃、車站商務、廣告、電信、纜車、八達通卡繳費系統等諸多領域。此外，香港地鐵公司還通過投資、項目管理以及顧問咨詢等方式對外輸出服務。

圖1和表3給出了香港地鐵公司近10年的經營毛利潤和構成情況。其利潤來源可以歸納為五大板塊。①物業開發是香港地鐵公司盈利能力最強的板塊，年均貢獻利潤54億港元，平均占比為44%；②運營板塊盈利也在穩步增長，年均貢獻利潤41億港元，平均占比為33%；③物業租賃板塊主要包括12個在香港的商場、1個在北京的商場，以及香港國際金融中心二期的18層寫字樓，年均貢獻利潤15億港元，平均占比為12%；④其他業務板塊主要包括車站零售商鋪租賃、列車與車站廣告、電信網絡等業務，在2007年前盈利能力較弱，自2008開始也實現了迅速增長，年均貢獻利潤15億港元，平均占比為11%；⑤自2005年起香港地鐵公司開始尋找新的利潤增長點，即通過PPP、BOT、專營權等方式對外輸出服務（如表4所示）。目前，香港地鐵公司在中國內地及英國、瑞典、澳大利亞等國投資和管理的軌道交通網絡已達664.5km。2010年起對外輸出服務也實現了盈利。

從香港地鐵公司的盈利情況分析可以看出，經歷了24年的培育期成功上市之后，在成熟期和推廣期內香港地鐵公司所堅持的市場化運作模式再次得到了成功驗證。運營盈利的穩步增長及非運營業務的超強盈利貢獻共同構建了香港地鐵公司的盈利模式。其中，運營盈利的穩步增長取決于政府財力的資本補償和香港地鐵公司不斷做強的運營服務；在做強運營業務的同時，結合政府資源補償的多元化戰略也取得了巨大成功，其非運營業務的盈利占比現已超過60%。香港地鐵模式不但打造出了財務上自給自足及可持續發展的軌道交通之路，更為重要的是實現了在發展軌道交通過程中政府與市場的共贏。

圖1 近10年香港地鐵公司經營毛利潤

表3 近10年香港地鐵公司經營毛利潤構成

表4 香港地鐵公司對外輸出服務統計表

3 香港地鐵模式的啟示

城市軌道交通屬于市政公用事業，具有明顯的規模經濟效應，符合自然壟斷的基本特征；再加上其一次性投入巨大，運營票價主要考慮社會效益，因此，政府不可避免地需要擔當服務供給和行業管理的職能。既有經驗表明，城市軌道交通的投融資體制不存在一成不變的模式。香港地鐵模式證明，政府和市場在體制架構中是可以共生共贏的，其關鍵取決于能否透徹地理解政府和市場的關系，并做出合理的制度安排。在既有的城市軌道交通投融資體制中，政府需要更多地借助市場功能來實現社會福利最大化和提高效率。香港地鐵模式堪稱政府資本進行市場化運作的典范，其根本原因之一就在于政府始終堅守市場化原則，按照契約精神履行自身職責，成功地創建了與市場共生共贏的機制，也為軌道交通的可持續發展提供了一條有效的市場化道路。

首要的是建立市場化機制。在既有的投融資體制中建立市場化機制絕非易事，政府要借力于市場規則實現由行政管理向契約化操作的根本轉變。在既有的投融資體制中要仿效市場創建一個競爭性的制度環境，使軌道交通企業置身于契約化環境中，這是實現政企分開的關鍵。香港地鐵模式告訴人們，政府可以通過與軌道交通企業簽訂特許營運協議的方式來提供企業進入的競爭性平臺，并合理確定政府補貼或扶持的政策條件。在此前提下，不論是國有企業還是民營企業都必須接收市場的約束，以最合理的成本為公眾提供高質量的服務。此外，還必須通過法律手段保障市場化機制的運行。在我國部分城市所進行的市場化探索中，往往會遇到政策缺失的障礙。要加快研究制訂相關法規和政策，從法律層面明晰政府與軌道交通企業的權利與義務，確保實施規范監管。

其次是建立軌道交通項目的盈利機制。考慮到軌道交通項目投資巨大且回收期長，大多數城市中軌道交通執行公益性票價，其運營初期必然會面臨資金的困難。香港地鐵模式可以提供三點啟發。一是資本補償，就是通過政府出資來培育城市軌道交通項目的盈利水平，尤其是要解決項目運營初期的資金困難。二是資源補償，就是政府通過追加城市軌道交通項目運營收益以外的資源收益來提高盈利水平。由于城市軌道交通對于車站周邊和線路沿線的土地、房產具有明顯的增值效應，因此通過沿線土地開發來提高城市軌道交通經營者的收益是可行的資源補償方式。三是業務多元化，軌道交通企業要充分發掘客流資源所帶來的盈利機遇，依托運營拓展業務范疇，從而進一步提升盈利水平。一旦軌道交通項目具備相當的盈利能力，政府便可以激活社會的供給能力，并通過上市等途徑有序退出，建立起與民營機構優勢互補、風險共擔、互惠互利的長期合作機制，盡可能實現從供給者向管理者轉化。

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