文山州“三農”問題的幾點思考與對策

中共文山州委副書記文山州人民政府州長 ■黃文武

農業不發達、農村不繁榮、農民不富裕的問題，習慣上統稱為“三農”問題。“三農”問題是我國全面建設小康社會中的一個關鍵問題，直接關系到社會的全面進步。因此，舉國上下高度關注，中央一號文件連續十年聚焦“三農”，黨的十八大報告也強調指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。”

文山是典型的農業貧困州，為實現與全國、全省同步建成小康社會的宏偉目標，州委、州政府作出了舉全州之力，加快推進“三農”大發展的重大決策，并部署編制實施《文山州“三農”發展大規劃》。去年以來，我針對文山“三農”問題開展了一些調研和學習，有了一些初步的思考和認識。

一、我州當前“三農”工作面臨的主要問題

由于歷史的、自然的多方面原因，我州“三農”工作面臨的問題比其他地區更為復雜，任務更為艱巨。

(一)農民問題。

我州農民問題突出反映在農民不富裕和農民文化素質、勞動技能偏低兩個方面。

第一，農民不富裕。與發達地區相比，我州農民不富裕主要表現出三個特點：一是農民收入增長緩慢，農民人均純收入與發達地區相比差距很大，是總體不富裕(詳見下表)。

2002年—2012年全州農民人均純收入情況表

如上表所示：2002年到2006年五年間，我州農民人均純收入一直呈緩慢增長趨勢（當然也有統計口徑的因素在里面），2002年收入僅為1082元，用了6年時間到2008年才突破2000元。2007至2012年的6年間，因我州農業產業化發展步伐加快、外出務工人數增多、農產品價格上漲、國家惠民政策力度加大等因素影響，農民人均純收入獲得了較快增長，每年增長幅度都在兩位數以上。但由于基數小，總量與全國全省的平均水平相比，差距仍然很大，2012年我州農民人均純收入達到4643元，與全國平均水平（7917元）相差3274元、與全省平均水平（5500元）相差857元。二是農民收入來源渠道窄，收入結構不夠合理。以2012年為例，我州農民人均純收入4643元中，家庭經營純收入2849元（主要是種養業），占61.36%（東部沿海地區這塊只占30%左右）；工資性收入1294元（我州主要是靠外出務工，東部地區還包括地租收入，收入比較穩定），占27.88%（東部地區占到60%左右）；轉移性收入380元，占8.18%；財產性收入120元，占2.58%（東部地區占到8%左右，主要是存款利息、股息等）。也就是說我州農民收入的主要來源是農產品銷售和農閑外出務工，收入穩定的工資性收入、財產性收入比重很小。三是絕對貧困人口多。按農民人均純收入2300元標準算，我州貧困人口還有近80萬人（占全省的18%），其中深度貧困人口有11萬人（占全省的15%）。

我州農民不富裕既有歷史原因，即與全國一樣，長期以來農村承擔著國家工業化的成本，為國家發展工業積累資金、低價提供原材料。同時也有自然條件原因，我州山區半山區、巖溶地貌面積大，與平原、壩區相比生存條件差，土地產出率低。

第二，農民文化素質、勞動技能不高。從全州勞動力總體情況看：2012年底，全州在勞動年齡內的農村勞動力196.4萬人，其中文盲半文盲19.15萬人，占9.75%；小學文化68.31萬人，占34.78%；初中文化74.66萬人，占38.01%；高中26.70萬人，占13.6%；中專以上7.58萬人，僅占3.86%。初中以下文化程度的農民占勞動力總數的82.54%，農村勞動者整體文化素質偏低。此外，全州持職業資格證書農民4.04萬人，農村適用人才3.3萬人，取得專業技術職稱農民4500人，三類人才僅占適齡勞動人數的3.97%，遠遠滿足不了發展的需要。

農民文化素質和勞動技能偏低的原因：一是我州地處邊疆地區，開發比較晚，社會發育程度比較低；二是因讀書成本高、就業難等因素影響，農村子女不愿讀書和讀不起書；三是少數民族多，讀書學習面臨許多困難。

(二)農業問題。

我州農業問題主要體現在農業基礎設施滯后、農業產業化程度低兩個方面。

第一，基礎設施建設落后。突出表現在“水”和“路”兩個方面：一是工程性缺水問題嚴重，基本農田建設水平滯后，中低產田地比重大，農田有效灌溉率低，農業防洪除澇能力差，抵御自然災害的能力弱，嚴重影響了農業生產發展。目前，我州已建成的237座水庫僅為全省的4.1%，庫容6.07億立方米僅為全省4.6%，畝均庫容51立方米僅為全省41%，人均庫容149立方米僅為全省59%。現狀總需水量17.8億立方米，實際供水量9.6億立方米（僅占年徑流的5.7%），缺口8.66億立方米。根據分析預測，到2015年全州工農業生活、生產、生態總需水量將達20億立方米，需要10億立方米的蓄水庫容和20億立方米以上的供水能力才能適應經濟社會發展的需要，水已經成為制約全州經濟社會發展的主要瓶頸。二是農村公路和田間道路建設滯后，道路硬化率低，農業生產基地缺乏必需的田間道路建設，農產品生產、運輸困難，制約著農業規模化、產業化的發展。農村公路等級低，四級以下公路占到86.5%（其中，等外公路2182.434公里，占近20%），晴通雨阻現象突出，與農村交通流增長及經濟發展需求極不適應。到2012年底，全州已通硬化路面公路的村民委有317個，僅占33.5%；自然村通公路14625公里，幾乎為等外路且無路面，基本上只能通行畜力車、摩托車，農民“出行難、買難賣難”問題依然突出。

第二，農業產業化程度低。目前，我州農業產業發展中有三個問題最為突出：一是優勢特色產業還沒有做大。從三七的潛在價值來說，僅在文山州境內就可以做到上百億元甚至幾百億元，但我們到去年底產值才突破100億元，而且是受三七價格上漲的影響，種植業產值占到2/3；辣椒產業可以做到上百億元，但到去年綜合產值才達到43.4億元。此外，面向“兩廣”和越南市場發展畜牧、蔬菜等產業也是我州的優勢，但這兩個產業規模目前也還很小。二是農業龍頭企業不強。全州現有龍頭企業149戶，只占全省龍頭企業總數的6%，10億元企業全省有30戶，我州還沒有；1億元以上的企業，我州僅有16家。農業龍頭企業總量不足，帶動輻射能力不明顯，精深加工開發不夠，產業鏈短，規模難以擴大，且難以得到國家的扶持，2012年我州獲得的省級財政農業產業化企業項目扶持資金僅為1120萬元。三是農民專業合作組織發展滯后。據統計，我州現有的600多個農民專業合作社，雖然基本涵蓋了農業、林業、畜牧業等產業，但總體發展不平衡，規模小，農戶涵蓋率低。多數合作經濟組織既無公共資產也無公共積累，更沒有利潤分配，無法讓農民分享經濟利益，缺乏對農民的吸引力和凝聚力。相當一批合作社僅停留在生產環節或技術方面的簡單合作，沒有解決把農民組織起來進入市場等問題。

(三)農村問題。

第一，城鎮化進程滯后。2012年，全州城鎮化率為33%，與全國城鎮化率52.6%比相差19.6個百分點，與云南省城鎮化率39.3%比相差6.3個百分點。城鎮化發展滯后，必然對農村經濟發展帶來一系列制約因素。一方面，城鎮化滯后，使其在農業富余勞動力向非農產業就地轉移及農村社會和經濟結構調整中的作用十分有限，嚴重制約農業勞動生產率和農民收入的提高。目前，我州農村剩余勞動力高達78.9萬人（不含長期外出務工的近56萬人），大量的農村剩余勞動力仍然“固守”在面積日趨減少的土地上，必然導致農村經濟結構和農業產業結構調整相對緩慢。另一方面，由于城鎮化水平低，缺乏農村與城市相連接的中間橋梁，農民難以準確把握市場信息，農產品流通渠道不暢、農產品銷售難、價格低，進而抑制了農民收入水平的提高和消費需求的增長。據有關部門統計，2012年全州農民人均純收入4643元中，人均生活消費支出為2808元，僅比2011年增長了98元，增幅僅為3.6%。從社會消費品零售總額來看，2012年縣以上社會消費品零售總額為135.2億元，比2011年增長25.7%，而縣以下社會消費品零售總額僅為69.6億元，比2011年僅增長6.2%。這些數據足以說明城鎮化滯后，在相當程度上制約了農民消費需求的增加和農村市場的繁榮，阻礙了經濟的快速增長。

第二，鄉村面貌落后。截至2012年底，全州共實施整村推進項目村7186個，還有近9000個村急需予以扶持。同時，城鄉之間、區域之間經濟社會發展不協調，差距不斷擴大的趨勢沒有根本扭轉，農村建設缺乏規劃指導，村莊規劃建設管理失控，不按規劃建設、住房建設不經主管部門審批的問題十分突出，目前我州農村住房建設中按程序經主管部門審批后才建設的僅占到20%左右，從嚴格的角度來說，有80%的農村住房建設是不合法的。此外，農村公益事業發展滯后，農村環境“臟、亂、差”等問題較為突出，給農村環境帶來了巨大的資源與環境壓力。

此外，農村社會事業發展滯后，農村教育水平較低，醫療衛生條件差，農村養老、最低生活保障、社會救助水平不高，公共文化服務體系還不健全等也是我州“三農”工作面臨的問題。

二、“三農”問題的幾點思考與對策

“三農”問題工作量大、涉及面廣，是一個系統工程，是我們各級黨委、政府的主要工作任務和重中之重的工作。解決我州的“三農”問題，就要緊緊圍繞農業增效、農民增收、農村發展這個主題，按照州委、州政府正在編制的《文山州“三農”發展大規劃》，逐項逐個抓好落實。

(一)關于城鄉統籌發展問題。解決“三農”問題，不能僅局限于農業，必須放到區域經濟的總體思路之中，從戰略的高度全盤謀劃。文山州國土面積3萬1千多平方公里，只有耕地面積339萬畝（法定統計面積），人均1.05畝。2012年全州農業總產值192億元，農民人均純收入4643元，來自農業的占61%。顯然，單靠人均1畝地和農業收入，溫飽問題都難以解決，更不要說從根本上解決“三農”問題了。因此，我們必須跳出“三農”圈子謀劃“三農”，從文山區位、資源等優勢出發，堅定不移地大力實施工業化戰略，以工業化帶動城鎮化，以龍頭企業帶動農業產業化，找出一條適合自己發展的路子。

(二)關于以工業化、城鎮化帶動“三農”問題。城鎮化進程是以工業化和市場化的需要為開端，以農村勞動力向城鎮轉移為結果的。這里我不講城鎮化、工業化的重要性，我要說的是，要從根本上解決“三農”問題，最根本的出路就是減少農民。只有使農民進入城鎮成為市民，使他們在非農行業中獲得穩定的就業和收入，依賴土地的人少了，農村的土地才能“解放”出來成塊連片形成規模，留在農村中的勞動力才能從農業的規模經營中獲得更好的收入，進而在增加收入的基礎上擴大農村乃至整個社會的消費需求，從而又促進城鎮化、工業化的發展。初步考慮，我們要力爭到2020年實現城鎮化率達到60%以上，爭取在現有基礎上再轉移農村人口150萬人以上，使農業人口從現有的309萬人減少到150萬人左右。按照這個目標，我們要統籌推進城鎮化、工業化和“三農”工作的有序開展。

一是要大力推進以“文硯丘平城市群”為重點的城鎮化建設，積極探索和創新戶籍制度、就業制度，以及與農民進城相配套的住房、醫療衛生、教育、社會保險等保障制度，努力增強城鎮的吸納功能，為進城農民提供公平的就業和生活環境。預計文硯丘平城市群城鎮人口可以達到100萬人以上。二是要大力推進承接產業轉移示范區創建工作，加快全州9大園區建設，以更加優惠的政策引進勞動密集型企業落戶文山，吸納更多的進城農民入園工作。預計9大園區接納農民進城50萬人以上。三是要積極推進農村“三權三證”工作，不斷創新、完善農村土地流轉制度，加快土地流轉步伐。如果全州城鎮化率達60%以上，那么，全州將減少一半以上農民，這樣，農村必然有大量的土地需要流轉。土地要能夠真正的實現流轉，最關鍵的是土地要確權，只有土地權屬明確到戶，土地流轉才具有合法性。而土地一旦能夠真正的實現流轉了，就可以提高居住在農村農民人均耕地面積及其發展空間。如果以現有實際耕地面積計算（1000萬畝左右），農村將有部分農戶戶均擁有50畝左右耕地，可以達到一個小型農莊規模，從而實現專業化、企業化、機械化和規模化經營，也將會產生大量的農民專業合作社組織。因此，只有大幅度地減少了農村人口，減輕農村土地人口承載量，才有可能加速土地流轉進程，有效地解決“三農”問題，也才能確保退耕還林，恢復生態，遏制石漠化蔓延取得實效。

(三)關于提高農民勞動技能問題。解決“三農”問題，當務之急是建設一支新型農民隊伍，依托產業發展，面向市場為農民提供職業技能培訓，使適齡農民成為具有較高科學文化素質和較強就業能力的新型農民或產業工人。如果我們一方面大力推進創建承接產業轉移示范區建設，為城鄉居民提供大量的就業崗位，另一方面又通過培訓為企業提供源源不斷的合格產業工人，那么，大量的農村剩余勞動力就可以離農不離鄉，就地就近就業或兼業，并逐步轉為市民，形成解決“三農”問題的良性互動。

(四)關于農業產業化經營問題。繼續推進三七、烤煙、辣椒、甘蔗、木本油料、畜牧六大產業發展，使之成為廣大農村農民比較穩定的收入來源。我們可以這樣設想：如果全州每年三七面積穩定在25萬畝左右，種植產值達到150億元；烤煙收購量200萬擔，種植產值25億元；辣椒200萬畝，種植產值50億元；甘蔗150萬畝，種植產值40億元；木本油料500萬畝，種植產值80億元；加上畜牧業產值80億元，合計達425億元。以現有農業人口計算，人均毛收入可以達到1.4萬元（如果以居住在農村150萬人口計算，人均約2.8萬元）。同時，鼓勵各地發揮自然優勢，因地制宜發展適合當地的優勢產業，形成全州以六大產業為主，多個地方優勢產業為補充的農業產業化經營格局。

(五)關于基礎設施建設問題。農村基礎設施建設內容主要是水、電、路、農田整治和教育、文化、衛生等社會事業。這項工作投入巨大，成本很高，必須科學規劃，合理布局，分步實施。水利是農村基礎設施建設當中的重中之重，有成庫條件的要爭取建設水庫，而廣大山區則應建造大量的小水窖，同時，不斷完善農田溝渠配套設施。對于地處邊遠地區、居住在高山上的村子，如果解決水、電、路等基礎設施建設成本太高，就要堅決實施易地搬遷，就近遷移到條件較好的地方。

(六)關于基層組織建設問題。文山地處山區，山高坡陡，多數地方各個自然村分布在不同的山頭，互相之間關聯度不大，而且距離村委會所在地都較遠，交通不便。村委會干部一是沒錢沒權辦事，二是工作量大，待遇微薄。因此，許多能人都不愿擔任村干部，這就是當前一些村級組織長期處于軟弱無力狀態的原因。那么，怎樣加強村級組織建設呢？現在的村委會又是怎樣產生的呢？現在的村委會是在上世紀60年代人民公社成立之初，實行單一的公社所有制，把幾十個生產合作社并在一起而延續至今的。而這幾十個生產合作社則是貧富不同，條件各異，甚至是不同民族，由于交通不便很少往來的村落。這就是如今的村委會不能實現真正意義上自治的主要原因。從這一實際情況出發，我對基層組織建設提出的建議：一是結合文山各邊疆民族地區的實情，創造性地貫徹執行村民委員會組織法，可以考慮把村委會作為鄉鎮政府的派出機構作為試點，或者從縣鄉選派優秀黨員干部脫崗駐村擔任村支部書記，以此解決村委會干部身份和待遇問題；二是自然村也應該逐步推行村民自治，村干部實行直接選舉。

(七)關于建設資金問題。解決“三農”問題，需要大量的資金投入。一方面，我們要積極爭取上級資金和社會資金的投入，另一方面，要多渠道創新融資模式，特別是要在農村資源資產流轉方面大做文章，取得實效。我州農村最大的資產是林業，全州實有林地面積2735萬畝，活立木蓄積量達4800萬立方米。近年來，已確權發證林地面積2283萬畝，現已流轉林木林地40萬畝，流轉金額3.72億元，平均每畝930元。如果已確權發證林地面積流轉50%以上，流轉金額將達到100億元以上，農民再將此資金用于發展木本油料等林產業，那么，文山的廣大山區將是農村實現脫貧致富奔小康的重要場所，也將變成解決“三農”問題的主戰場。

此外，要積極探索農村科技、金融服務體系、農業生產保險、社會保障機制的建立和完善。總之，要不斷創新“三農”工作思路和舉措，舉全州之力不斷開創“三農”工作新局面，爭取到2020年與全國全省同步建成小康社會，讓全州農民群眾都有體面的住房、基本能就業、小孩有學上、有病能就醫，有尊嚴地生活。