鐵老大改制“遺產”

文 本刊特約撰稿 唐寧

政企分開之后，鐵路改革仍面臨新的問題，新誕生的正部級央企、2.66萬億巨額債務、廣受詬病的效率和服務，這些改制“遺產”能不能繼續處理下去？

一場醞釀了十幾年的改革終于拉開帷幕。

2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》公布，方案確定，實行鐵路政企分開，將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，另外組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，不再保留鐵道部。

當天，一個段子在網上廣泛流傳：“沉痛悼念鐵道部：他是無產階級革命家(一生虧損，從未贏利)，他勇于擔當(既是運動員，又是裁判員)，作風硬朗(人稱“鐵老大”)，生活簡樸(票價降幾分錢)，關心同事(干部待遇很高)，慎言慎行(發言人一語驚天下)，做事豪放(光宣傳片就上千萬)，因病醫治無效，于2013年3月初在北京去逝，享年64歲。”

當人們歡呼鐵道部這個計劃經濟的最后一個堡壘被攻破的時候，火車票可能漲價的說法不脛而走，似乎鐵路改革只是一場春夢。一時間爭論再起。

然而，一些多年研究鐵路改制的學者指出，鐵路體制改革是全世界最復雜的改革，政企分開只是改革的第一步。巨額債務如何化解？龐大的鐵路帝國如何引入民資？告別行政壟斷之后能否打破企業壟斷？一系列更深層次的問題期待破解。

鐵道部64年

3月17日，北京市復興路10號大院迎來歷史性的時刻。

早晨7時30分左右，十幾名警察突然清理了在原鐵道部門口拍照的市民，隨后，原鐵道部部長、新任中國鐵路總公司總經理盛光祖和領導班子成員走出來，兩名工作人員將“中華人民共和國鐵道部”的牌子摘下，輕輕擦拭了一下原來的鐵架，將“中國鐵路總公司”的新牌掛了上去。緊接著，盛光祖帶領班子成員與新門牌合影。目擊者稱，整個過程沒有掌聲，前后不到5分鐘，此后盛光祖等人迅速回到院中。

據新華社報道，掛了64年的“中華人民共和國鐵道部”牌子，將被送到中國鐵道博物館。

此前的一個星期里，原鐵道部門前幾乎成了旅游景點，一波又一波的民眾前來拍照留影，其中不乏鐵路系統的老職工、老干部。

鐵道部是中華人民共和國政府成立最早的部門之一。1949年10月1日，根據中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條的規定，設置中央人民政府鐵道部。1954年9月，國務院按照《國務院組織法》的規定，將原中央人民政府鐵道部改為中華人民共和國鐵道部，接替相關工作，成為國務院組成部門。歷史上除1970年至1975年間與原交通部、郵電部合并成立新的交通部之外，一直延續至今。

多年來，鐵路體制改革時走時停，因政企不分引發的問題也多為社會所詬病。事實上，2008年實行大部制改革，就有建議將鐵道部并入新組建的交通運輸部，但由于時任鐵道部領導以鐵路建設和管理的特殊情況為由反對，最后沒有并入。

2011年年初原鐵道部部長劉志軍落馬和“7.23”溫州動車事故發生后，社會各界對鐵路系統政企分開的呼聲日漸高漲，客觀上促進了鐵路改制的提速。“另一個原因是，鐵路的資金鏈基本上斷了。”一位不愿具名的學者說。

就在2011年底召開的全國鐵路工作會議上，原鐵道部部長盛光祖在年度工作報告中首次提出政企分開，實質性的鐵路體制改革開始駛入軌道。

中國政府網2013年3月14日公布的《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》說，中國鐵路總公司是由中央管理的國有獨資企業，由財政部代表國務院履行出資人職責，交通運輸部、國家鐵路局依法對公司進行行業監管。中國鐵路總公司注冊資金為10360億元人民幣。并明確，歷史債務問題沒有解決前，國家對公司暫不征收國有資產收益；不增加鐵路改革成本；不進行資產評估和審計驗資，實有國有資本數額以財政部核定的國有資產產權登記數額為準。

而對于人們關心的國家鐵路局，新任交通運輸部部長楊傳堂近日透露，對國家鐵路局定機構、定編制、定職能的“三定”方案還在制定當中，“時間不會很長”。

難解的2.66萬億債務

鐵道部不在了，地方的鐵路局怎么改？

“除了廣州鐵路(集團)公司、青藏公司不用變，其他16個地方鐵路局肯定也得換牌，但是換牌時間還沒有確定。”3月26日，太原鐵路局一位工作人員告訴筆者，成立中國鐵路總公司后，作為下屬企業的地方鐵路局也面臨公司化改革，目前運行機制不變。

事實上，原鐵道部在2011年就制訂了《加快轉變鐵路發展方式、確立運輸企業市場主體地位的改革推進方案》，該方案用來科學界定鐵道部職能、落實企業經營權責、理順鐵道部與運輸企業的管理關系，基本形成了新體制、新機制的制度框架，并于2012年開始實施。

而更早“公司化”的鐵路局是廣鐵集團。1993年，原廣州鐵路局改制為廣鐵集團，改制后的廣鐵集團享有多項生產經營自主權，如自主決定人事管理、員工報酬、內部機構設置、生產布局安排、外貿、資金使用、部分運輸產品價格等。

對于廣鐵集團，也有不同看法，認為改制20年來，雖進行公司化運作，但是與其他鐵路局并無實質區別。但老百姓卻早已感受到公司化的優質服務。2012年，筆者從廣州乘坐一趟列車到鄭州，發現面對眾多買站票者，廣鐵集團的每列車廂都配備了十幾個塑料凳，優先老弱病殘孕婦使用，很人性化。

鐵路政企分開后，如何處理原鐵道部巨額債務，成為人們一直關注的焦點。

公開數據顯示，截至2012年三季度，原鐵道部負債增加至2.66萬億元，資產負債率達62%，并且將在2014年進入還債高峰。

在3月13日召開的新聞發布會上，中國人民銀行副行長劉士余表示，根據國務院機構改革方案，鐵道部政企分開，原來由商業銀行向鐵道部發放的貸款以及鐵道部發行的債券，以及鐵道部下屬企業從商業銀行拿到的貸款，都將由新組建的中國鐵路總公司繼承。劉士余并稱，下一步國家將會采取綜合性的措施支持鐵路建設、支持鐵路的投資和融資。

中央機構編制委員會辦公室副主任王峰也表態稱，鐵道部現有債務將由中國鐵路總公司通過投融資改革以及國家支持來解決。

而此前，盛光祖曾表示，按照規定，該企業償還的要企業來償還，該國家財政投入的就由國家財政投入，這是一個課題，需要認真研究如何處理。新任國家鐵路局局長陸東福也解釋道，“負債中有一部分，未來應當由企業通過經營活動和收益來償還，而有一部分本身就是公益性建設、國土開發項目、扶貧項目，這些將通過適當的政府途徑和方法來解決。”

鐵路體制改革下一步

“鐵路改革不要指望一蹴而就。”訪談中，多位專家希望這樣告知公眾。

根據此前幾所深度參與了鐵路改革方案制定的研究機構的思路，鐵道部政企分開后還將繼續拆分，有建議中國鐵路總公司橫向切割為運營、投資、建設三大公司，也有機構認為縱向分拆為若干區域集團公司更能形成有效競爭的市場環境。一位消息人士透露，原來的一個設計方案是，改革后18個鐵路局(公司)將組建七大區域公司。但目前看來，不論哪種方案，進一步的分拆短期內不會啟動。

“處理好政府和市場的關系只是改革的第一步，政企分開后，至少還有三方面的問題不容回避。”北京交通大學教授趙堅曾經多次參與國家發改委鐵路改革課題研究，他認為：第一，本次改革將擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，鐵路、公路、水運、民航的發展規劃和政策制定在交通運輸部內如何整合，對交通運輸部是一個巨大挑戰。第二，鐵路巨額債務和公益性運輸虧損問題亟待解決。在鐵路政企合一的原有體制下，公益性運輸是用貨運收入來彌補虧損的。政企分開后公益性運輸虧損不能再由鐵路總公司承擔，需要國家財政補貼，而國家財政該補貼多少？如何補貼？無疑將面臨艱難選擇。第三，新組建的中國鐵路總公司需要進行打破壟斷、引入競爭的改革。如果不進行打破壟斷、引入競爭的鐵路運輸企業重組，上述目標將無法實現。

趙堅的建議是，當前可從推動形成以中國鐵路總公司為控股公司、三大區域鐵路公司為市場主體的改革入手。將現有的18 個鐵路局（公司）重組為三大區域鐵路公司，即北方、中部和南方鐵路公司。此后還要對其所屬的鐵路局進行重組，改變目前鐵路局之間分界口過多，對主通道分割過碎，對貨流、車流的管理過于分散的問題。要以主通道為基礎組建分公司（或子公司），每個分公司管理一條相應的主通道及與其有緊密聯系的支線。由此形成三大區域鐵路公司之間的比較競爭，和區域公司內相鄰分公司之間的平行線競爭，即兩層面競爭的鐵路運輸企業組織結構。

但據筆者了解，鐵道部早先的主流意見是進行運網分離改革。據《新世紀》周刊報道，早在劉志軍上臺前，鐵道部官員在改革的原則上就形成了共識，即按照“政企分開、網運分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進鐵路改革。不過劉志軍落馬后，這一意見被暫時擱置。

目前世界上鐵路運輸企業的組織模式有三種：美國的平行線競爭模式、歐洲的網運分離模式、日本的區域公司模式。客觀地說，這三種模式都有優點也有缺點。

“至少我們過去堅持的全國統一指揮調度是可以考慮突破的。美國鐵路就不存在全國統一的調度指揮機構。”趙堅介紹說，世界各國的鐵路路網都是被分割開，由不同的鐵路公司經營管理的。美國22.8萬公里的鐵路分別由550家鐵路公司經營，其中七家一級鐵路公司（包括兩家加拿大鐵路公司）經營的營業里程為16萬公里，占美國鐵路路網營業里程的70%。日本鐵路被分割成六家客運公司，其路網由這六家公司分別經營管理。歐盟的鐵路實行網運分離的改革，其路網也是由各國鐵路分別管理。

國家發改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌也表示，如果改革不徹底，鐵路企業引進競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話，鐵路的壟斷就會由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業的壟斷，“壟斷的合法化、合理化比過去政企合一時代的壟斷更糟糕”。

劉斌認為，競爭是否形成，與資產的配置方式有很大關系。分拆得好，競爭更合理、更有效，分拆得差，就容易形成合謀，那就是把壟斷合理化，鐵路的綜合競爭力得不到提升，最后就只會導致價格上漲，這將是一個很壞的結果。

爭議之中，原鐵道部建立的龐大企業帝國依然存在，只不過名字變成了“中國鐵路總公司”，一個堪比中石油、中石化的國有特大央企已經閃耀登場。除了上述問題，下一步如何監管這家央企巨無霸、厘清企業與職能部門的關系、明確有關部門的監管職責，將是解決鐵老大改革“遺產”的治本之策。