關于抽水蓄能項目經濟評價機制的思考

陳同法，張 暉，趙桂元

（1.國網新源控股有限公司，北京 100761；2.國網新源國際投資有限公司，北京 100053）

1 問題的產生

從20世紀80年代我國水電建設項目經濟評價工作逐步進入有章可循的階段以來，歷經發展，形成了當前以 《建設項目經濟評價方法與參數》 （第三版）和 《抽水蓄能電站經濟評價暫行辦法》及其實施細則為主的抽水蓄能項目經濟評價體系。這些文件 （以下統稱為 “現行規范性文件”）統一了國內抽水蓄能電站經濟評價的思路，在促進抽水蓄能電站的立項和建設中發揮了重大作用。

河北豐寧抽水蓄能電站嚴格按照現行規范性文件開展了可行性研究階段的國民經濟評價。該電站規劃裝機容量360萬kW，按照周調節設計，上下水庫工程一次建成。輸水發電系統分兩期建設，一期工程裝機規模180萬kW。電站建成后接入京津唐電網，在系統中承擔調峰、填谷、調頻、調相和緊急事故備用任務；電站上、下庫調節庫容均高達4000余萬m3，可為系統提供大容量的儲能服務。電站站址資源優越，應積極開發建設這一點贏得了行業和社會各界的共識。但是，根據現行規范性文件只考慮電站的替代效應，該項目國民經濟評價瀕于不可行。這一問題的產生促使我們思考:是豐寧項目的效益果真牽強，還是我們的國民經濟評價辦法出了問題。經過分析，得出的結論為:后者是主要原因。

河北豐寧抽水蓄能電站依據現行規范性文件開展財務評價，電站的容量價格和電量價格采用個別成本法測算時采用 “全部投資財務內部收益率不小于8%，并且資本金財務內部收益率不小于10%”的控制條件，虛擬電站投產后的收益。因為這種收益與實際的預期收益相去甚遠，投資者從據此開展的財務評價中得不到有參考價值的損益表。這種情況下的財務評價不能為投資者的投資決策提供有價值的參考；因而也就出現了這樣的情況:在征集股東時各股東方因為投資抽水蓄能缺乏 “可靠”的收益而沒有投資積極性，而財務評價中所 “描繪”的稅收等地方利益只是畫餅充饑。

2 現行經濟評價機制的主要問題

2.1 國民經濟評價

現行國民經濟評價機制的主要問題是不能全面反映抽水蓄能項目的綜合效益。

國民經濟評價的出發點:按照資源合理配置的原則，從國家整體角度考察項目的效益和費用，計算分析項目給國民經濟帶來的凈效益，以評價其合理性。

依據現行規范性文件，抽水蓄能項目國民經濟評價的做法是:根據所在電力系統電力發展規劃確定的負荷水平、負荷特性及電源結構等，在同等程度滿足電力系統電力、電量和調峰需求的基礎上，通過有無設計抽水蓄能電站電源優化規劃，優選系統電源構成，以替代方案的費用作為設計方案的效益。

抽水蓄能項目有調峰、填谷、調頻、調相、緊急事故備用、儲能和黑起動等多項動態、靜態效益。但是，依據現行規范性文件作抽水蓄能項目國民經濟評價時，通常用火電機組作為替代電源，在運行的功能上難以做到完全等效，僅考慮項目的調峰、填谷這一靜態效益，而未反映其 “輔助功能”，很大程度上低估了抽水蓄能電站在電力系統中的作用與效益，不能滿足 “從國家整體角度考察項目的效益和費用”、“資源合理配置”的初衷和要求。

豐寧項目之所以獲得行業和全社會的廣泛認同，源于其全面的調峰、填谷、調頻、調相、緊急事故備用、黑起動和儲能等功能。項目投資是為了滿足上述全部功能所付出的總體代價；只考察其中部分功能并將全部投資代價付諸于它，作為國家評價和決策整個項目可行與否的依據，顯然不盡合理。

2.2 財務評價

現行財務評價機制的主要問題是運行收益不確定，財務評價不能反映投資者的預期收益，不能為投資者的投資決策提供有效參考，也就是說財務評價不 “可靠”。

財務評價的基本思路是，根據國家現行的財稅制度及有關規定，分析測算電站直接發生的財務效益和費用，考察其盈利能力、清償能力等財務狀況，以判斷項目的財務可行性?？墒?，按照我國現行財務與電價政策及電價結算辦法，反映不出抽水蓄能電站在電力系統中的實際效益，國家發展和改革委《關于抽水蓄能電站管理問題的通知》發改能源 [2004]71號文 （以下簡稱 “71號文”）加劇了這一矛盾。

3 優化抽水蓄能項目經濟評價機制的建議

3.1 國民經濟評價

（1）對抽水蓄能電站效益的評價應全面。抽水蓄能項目有多項效益，國民經濟評價要建立在對其效益進行綜合評價的基礎上，而不僅僅是看電力系統電力、電量和調峰需要的替代效應等指標。只有這樣，像豐寧電站這樣功能全面、優勢突出的項目才能獲得客觀、準確的國民經濟評價。這是現行規范制定之初大家就已形成的共識，因而本文不作贅述。

（2）國民經濟評價的價值計算不必十分精確。國民經濟評價服務于國家對項目的立項決策，因而只需定性其 “可行”；而且，這種可行是基于評價指標的客觀價值而不是 “泡沫”即可。至于可行到多大程度以及評價過程中忽略了多少客觀存在未被計入的效益，不作深究。因而，在設計國民經濟評價的參評指標時，只需基本合理而且力求保守即可,不必過于精確。為此，對于一直以來因非常難以量化而未被列為參評指標的調頻、調相、緊急事故備用、黑起動、儲能等一系列輔助功能，建議采用概率論和數理統計的方法 （比如保險企業的定價模型），賦予偏保守的價值，作為國民經濟價值的參評指標。

（3）國民經濟評價辦法將經歷多次調整過程。抽水蓄能電站的意義決定其國民經濟評價的價值。抽水蓄能電站的意義是隨著經濟社會發展和需求的不斷擴大而發展的，是與時俱進的；因而，其參與國民經濟評價的指標及其價值也應當是動態變化的。比如，我國抽水蓄能電站在建設初期主要用來調峰填谷，進而頻繁用于調頻和緊急事故備用，直至發展到當前的儲能和節能減排等等。抽水蓄能電站的國民經濟評價應與電站效益相適應，應持續體現電站功能的變化。這就要求我們充分肯定現行規范性文件的歷史意義；同時，要意識到，從長遠看國民經濟評價辦法的修訂會歷經多次，應 “不厭其煩”。至于修訂時機，取決于其什么時候影響了國民經濟評價的基本結論。

3.2 財務評價

3.2.1 財務評價應 “可靠”反映投資者收益預期

財務評價是投資者對項目進行投資決策的基本依據。財務評價應能反映項目效益，作為投資的導向，在眾多國民經濟評價可行的規劃入選站點中，投資者有權力優先選擇財務指標較優的站點。 “可靠”反映收益預期，是財務評價的靈魂。

3.2.2 當前具備修訂財務評價辦法的條件

抽水蓄能電站的收益要保證抽水蓄能電站正常發揮功能，保證電站正常運營，保證抽水蓄能事業的滾動可持續發展。具體而言就是，要較好地解決抽水蓄能電站運行成本、還本付息、稅收及利潤問題。這是遲早應妥善解決的問題。71號文及其后的《國家發改委關于桐柏、泰安抽水蓄能電站電價問題的通知》 （發改價格 [2007]1517號），一方面加劇了現行財務與電價政策及電價結算辦法與抽水蓄能電站在電力系統中的實際效益之間的矛盾；另一方面，采用 “釜底抽薪”的辦法給抽水蓄能財務評價辦法以新的解決思路。

71號文之前，我國的財務與電價政策及電價結算辦法就存在反映不出抽水蓄能電站在電力系統中的實際效益的問題見圖1、2。

圖1 71號文之前的抽水蓄能電價機制

圖2 71號文之后的抽水蓄能電價機制

對照圖1和圖2可以看出，71號文之后，受影響的主要是電網企業。因為抽水蓄能電站與電網企業之間的使用-補償關系并未變動，所以71號文并未直接沖擊抽水蓄能電站的法人單位。

當前，抽水蓄能電站原則上由電網經營企業建設和管理，并在電網企業內部進行核算。也就是說，圖1和圖2圓圈中的關系更加穩固和確定。這種情況下，有條件明晰抽水蓄能項目直接投資者的收益預期，有條件作出比較準確、“可靠”的財務評價。

3.2.3 確定抽水蓄能電站收益的基本原則

確定抽水蓄能電站收益是修訂抽水蓄能電站財務評價機制的核心問題。

抽水蓄能電站的收益有兩個約束條件:其一，不能大于國民經濟評價所確定的抽水蓄能電站的效益；其二，不能小于維持電站正常運營和發揮電站效用所需的最低成本費用 （在此前提下，如能再增加一定額度，從而保證抽水蓄能事業滾動可持續發展則更加理想）。按照上述約束條件確定的抽水蓄能收益不夠精確，但遠優于毫無底數、完全 “虛構”。

需要說明的是:一，抽水蓄能電站的運行收益遲早是要確定的，不過通常是在電站建成投產后，這里我們要求把這一工作提前到項目的決策階段，因而并沒有對收益數值進行 “干涉”；其二，收益數值的確定，不是財務評價的義務 （當然更不是它的權力），財務評價只負責把通過其他渠道確定的收益數值進行 “反映”。

4 結語

（1）抽水蓄能項目的特點決定了其國民經濟評價辦法應與時俱進；現行辦法已經影響了抽水蓄能項目國民經濟評價的基本結論，宜立即著手調整。抽水蓄能電站的輔助功能應列入國民經濟價值參評指標，但是只要一定歷史時期內不影響評價的基本結論，則其價值不必過于追求精確量化。

（2）“可靠”性是財務評價的靈魂。確定電站收益數值，是財務評價可靠性的基礎。當前具備修訂抽水蓄能電站財務評價辦法的條件，宜立即著手開展修訂工作。