新形勢下防洪經驗

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新中國成立以來，我國通過城市防洪排澇工程體系和城市防汛應急管理體系的建設，取得了顯著的防洪減災效益。然而，近些年來在迅猛的城鎮(zhèn)化大潮中，城市暴雨的水文特性與積澇成災機制均發(fā)生著顯著變化，城區(qū)洪澇災害呈現(xiàn)出一些新的特性，城市洪澇風險增大，現(xiàn)有城市防洪排澇體系與城市快速平穩(wěn)發(fā)展和安全保障需求不相適應的矛盾日益突出。同時面對極端天氣明顯增加、經濟社會逐步轉型、城鎮(zhèn)化進程不斷加快、城市人口不斷增加的新形勢，我國城市防洪治澇減災體系建設面臨新的壓力的挑戰(zhàn)。

我國的城市防洪工作沿革怎樣？目前我國城市防洪面臨臨怎樣的新形勢和新要求？國外城市防洪的成經驗對我國強化城市防洪體系建設有哪些啟示？中國水利水電科學研究院副總工程師程曉陶對本刊記者做了詳細的解答。

我國城市防洪沿革

《中國建設信息》：新中國城市防洪工作沿革是怎樣的？

程曉陶：新中國城市防洪工作歷程大致可劃分3個階段。

第一階段為1949～1978年。改革開放以前，我國只有193座城市，其中人口超過百萬的只有13座。當時國家財力物力有限，城市防洪建設主要是結合大江大河治理進行，大江大河的規(guī)劃治理也將保障大城市的防洪安全作為重要的任務，沒有專門突出城市防洪建設。城市防洪的主管部門為城建部門。

第二階段為1979～1998年。改革開放以后，我國城市發(fā)展很快，新城市不斷涌現(xiàn)，老城市規(guī)模不斷擴大，但城市防洪建設明顯滯后，城市防洪安全問題比較突出。1981 年 6 月，水利部和國家城市建設總局在湖北省武漢市召開了全國城市防洪工作座談會。會后，水利部和國家城市建設總局給國務院提交了《關于城市防洪問題的報告》，國務院于 1981 年 8 月批轉了該報告。

1987年7月8日，水利電力部、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部、國家計委聯(lián)合發(fā)出《關于城市防洪分工的通知》，確定了25座與大江大河防洪密切相關的城市由水利部負責防洪、建設部門配合的城市。國家對這些城市的防洪骨干工程建設給予了一定支持，哈爾濱、長春、武漢等重點城市防洪建設進展較快。截至1988年底，我國已建城市堤防總長度達11000km，其中城建系統(tǒng)負責建設和管理的553lkm，水利系統(tǒng)負責建設和管理的5469km。

1989年3月，國家防總、建設部、水利部召開了全國城市防洪工作座談會，明確提出保障城市防洪安全是關系到社會安定、經濟發(fā)展的大事，城市防洪工作是全國防洪的重點。

1990年2月，國家防總在哈爾濱市召開全國25個城市防洪經驗交流會議，總結交流城市防洪建設的經驗。同年12月，水利部向全國25個重點防洪城市印發(fā)了《城市防洪規(guī)劃編制大綱（修改稿）》，規(guī)范和推動城市防洪規(guī)劃編制工作。

1994年汛期，柳州、梧州和十幾個縣城進水，暴露出了城市防洪工作存在的一些問題，7月13日國家防汛抗旱總指揮部在天津召開了全國城市防洪工作會議，分析城市防洪的嚴峻形勢，研究部署城市防洪工作。自此之后，全國各地掀起了城市防洪建設的高潮，吉林、浙江、福建等省城市防洪達標建設卓有成效。

第三階段為1998年至今。1998年是我國城市防洪進入法制化、規(guī)范化的重要一年。1998 年我國正式頒布實施《中華人民共和國防洪法》，該法是我國開展防洪抗旱工作最為重要的依據，明確了“防洪工作按照流域或者區(qū)域實行統(tǒng)一規(guī)劃、分級實施和流域管理與行政區(qū)域管理相結合的制度”。同年，水利部發(fā)布了《城市防洪規(guī)劃編制大綱》(修訂稿)，該大綱在城市防洪規(guī)劃編制中發(fā)揮了重要的指導作用。1998年以前，中央每年安排3000萬元資金用于全國重點防洪城市防洪工程建設，1998年加大了投資力度，安排了16億元用于城市防洪工程建設。

進入21世紀，我國在實現(xiàn)建設小康社會的戰(zhàn)略目標中，大大加快了城市化的步伐，人口、GDP向城市高度集中，城市防洪工作成為我國防洪工作的重中之重。2010年7月6日，在全國城市防洪工作視頻會議上，水利部部長陳雷指出，要貫徹落實中央領導重要指示精神，分析當前我國城市防洪面臨的形勢，明確城市防洪工作的總體要求和主要任務，研究加強城市防洪工作的有效措施，扎實推進城市綜合防洪體系建設，全力減輕城市洪澇災害損失。

2010年12月31日，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確指出”到2020年，基本建成防洪抗旱減災體系，重點城市和防洪保護區(qū)防洪能力明顯提高”。“十二五”期間，要“加強城市防洪排澇工程建設，提高城市排澇標準”。

新形勢，新要求

《中國建設信息》：我國城市防洪工作目前面臨哪些新形勢？

程曉陶：我們城市防洪面臨的新形勢有以下幾點：

1、極端氣象事件增多，城市暴雨內澇災害頻發(fā)。

（1）隨著全球變暖，極端氣象事件如強臺風的發(fā)生，可能更為頻繁。國際組織的統(tǒng)計資料表明，20世紀70年代以來，全球4～5級強颶風（美洲標準）發(fā)生的次數(shù)明顯增加。

從我國熱帶氣旋登陸時間來看，大部分集中在7月下旬～9月中旬，占總出現(xiàn)次數(shù)的 78%，其中8級以上的熱帶氣旋最早出現(xiàn)在5月18日；最晚出現(xiàn)在10月7日，短期內多個熱帶氣旋密集登陸的現(xiàn)象屢有發(fā)生，登陸的次數(shù)呈增加趨勢。同重現(xiàn)期的暴雨與風暴潮也來得更為猛烈，使超標準洪水的發(fā)生幾率增大。

（2）全球溫暖化導致海平面上升的不利影響。國際上11種氣候變化模式的預測均表明，未來海平面將呈上升趨勢，其中多數(shù)模式的模擬結果都顯示中國區(qū)域的海平面上升將大于全球的平均增幅，上升的幅度具有較大的不確定性，增幅約在0.17～0.89m之間。海平面的持續(xù)上升，既加大了風暴潮的危害，又使得沿海城市洪澇的外排能力呈下降趨勢。

（3）大城市不斷擴張形成日趨明顯的“熱島效應”，會進而產生“雨島效應”。由于城市地區(qū)水泥、瀝青等所構成的下墊面導熱率高，加之空氣污染物多, 能吸收較多的太陽能;工廠生產、交通運輸以及居民生活都需要燃燒各種燃料，加之空調、冰箱等家電的普及使用，每天都在向外排放大量的熱量。另一方面又因建筑物密集，不利于熱量擴散，形成高溫中心，并由此向外圍遞減。城市熱島效應使城市年平均氣溫比郊區(qū)高出1℃，甚至更多。

（4）城鎮(zhèn)化進程中隨著大規(guī)模的城市開發(fā)建設，城市內不透水面積增加、水體面積減少、地面沉降等下墊面的改變，使得徑流形成規(guī)律發(fā)生變化，即同量級暴雨的產流系數(shù)增大，雨水更快向低洼地匯集，使已建排水系統(tǒng)負擔加重，標準相對降低。北京市二環(huán)內老城區(qū)面積約62km，現(xiàn)在城市規(guī)劃區(qū)面積擴大了約12 倍，加上地表硬化使市區(qū)徑流系數(shù)增大一倍，使得城市排水系統(tǒng)不堪重負。盡管北京作為首都排澇系統(tǒng)設計標準與投入資金已高于國內其他城市，但“2004.7.10”、“2006.6.31”、“2011.6.23”幾場暴雨，仍形成了嚴重的積水，導致全城大范圍交通癱瘓，造成重大經濟損失。

2、城市人口財富愈發(fā)集中，水災影響范圍愈加廣泛。

在城市規(guī)模不斷擴大的進程中，人口、資產密度提高，越來越多的人口及財富集中到城市地區(qū)。我國的城鎮(zhèn)人口由1978年的1.7億增長至2011年的6.9億，增長了4倍。同時，資產也快速向城市集中。以北京市為例，1978～2011年期間，城鎮(zhèn)固定資產投資由22.6億元上升至5463.9億元，增長了241.7倍同時，城市經濟類型多元化及其面對水災的脆弱性也日趨顯現(xiàn)。

(1)掌握國民經濟命脈的中樞管理機能向大城市高度集中，其高速運轉及城市正常秩序的維護對供水、供電、供氣、通訊、交通等生命線工程系統(tǒng)及計算機網絡系統(tǒng)的依賴程度日益增大，而其安全保障的難度也越來越大，一旦因水災受損，其影響范圍遠遠超出受淹范圍，間接損失可能大大超出直接損失。

(2)城市空間立體化開發(fā)，不僅地下商店街、車庫、倉庫及地鐵系統(tǒng)在暴雨洪水襲擊下易遭滅頂之災，而且高層建筑由于生命線系統(tǒng)的癱瘓，損失亦在所難免。同時，在城市中，不僅包括建筑物、家電等有形資產，還包含信息、電子資料等寶貴的無形資產，這些無形資產一旦遭受損失，就會因無法恢復而帶來不可估算的損失。

(3) 隨著人口經濟的發(fā)展，城市用水量激增。同時，城市水環(huán)境急劇惡化，水質型缺水問題日益突出。因用水量增加水污染而超采地下水的行為，引起大范圍地面沉降，加劇洪澇的危害。

(4)隨著城市防洪工程體系的發(fā)展，一般中小洪水可能不再泛濫成災，人們的水災風險意識隨之淡漠。然而，一旦發(fā)生稀遇的超標準洪水，由于缺乏水災經驗與必要的準備，人們往往難以采取有效的自保互救措施，從而在災害面前顯得更為脆弱。尤其是在幼兒園、小學校、養(yǎng)老院、醫(yī)院、貧民區(qū)等災害弱者集中的地方，應急響應與承受災害的能力更為低下。

3、城鎮(zhèn)化進程迅猛，經濟社會轉型帶來巨大壓力。

由于迅猛的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程必然會對區(qū)域之間、人與自然之間基于水的脆弱平衡造成無情的沖擊，古老的防洪治水問題與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇等交織一起，也變得更為復雜。而要提高與經濟社會發(fā)展需求相適應的防洪安全保障標準，所涉及的利害沖突更為尖銳，所面臨的制約因素更為苛刻，所需付出的成本更為高昂。

《中國建設信息》：我國城市防洪工作面臨的新要求有哪些？

程曉陶：以科學發(fā)展觀為指導，推進城市防洪體系建設。

(1)充分考慮城市防洪與流域防洪的關系。既要符合流域防洪工作整體要求，又要突出重點和特點；同時，也應考慮流域和區(qū)域洪水特點，盡量避免向洪水威脅高風險區(qū)發(fā)展，既要合理開發(fā)利用水土資源，又要給洪水留有必要的出路。(2)要處理好城市總體發(fā)展規(guī)劃與城市防洪排澇規(guī)劃的關系，促進城市發(fā)展與防洪排澇相協(xié)調。(3)要處理好當前城市建設與未來城市發(fā)展的關系。要根據城市的發(fā)展和需求，既要注重城市防洪應急管理，又要注重城市防洪排澇工程建設。(4)要處理好城市防洪排澇工程體系建設與非工程體系建設的關系。既要注重防洪排澇工程體系建設，又要著力完善預報預警和應急措施，不斷增強城市防洪排澇綜合能力。(5)協(xié)調政府主導與社會參與的關系。既要依靠政府組織和投入，又要加強公眾的防洪減災意識，充分發(fā)揮公眾的積極性。(6)加強統(tǒng)一指揮與部門聯(lián)動的關系。充分發(fā)揮各級防汛抗旱指揮機構的指導和協(xié)調作用，又要加強各部門之間、各級政府之間和軍地之間的協(xié)調聯(lián)動。

堅持以人為本理念，促進城市防洪普惠于民。

黨的十七大報告指出，以人為本是科學發(fā)展觀的核心。在城市防洪工作實踐中，時刻把保障人民群眾生命安全放在城市防洪的首位，盡全力避免人員傷亡，盡最大可能減輕洪澇災害損失。通過城市防洪排澇工程建設和管理為民造福，在實現(xiàn)人水和諧的前提下提高城市及居住其內民眾的安全度，舒適度和富裕度，這不僅能夠滿足民眾的近期利益，同時夯實城市可持續(xù)發(fā)展的基礎，也能滿足民眾的長遠利益。在工程建設和管理過中盡最大可能體現(xiàn)公平原則，不能讓部分人受益而讓另一部分人受損，也不能為追求經濟效益而犧牲流域的生態(tài)環(huán)境，從而犧牲民眾的根本利益。

保障城市經濟社會發(fā)展，要求不斷加強防洪支撐力度。由于城市不透水面積增加、徑流系數(shù)加大，老城區(qū)已有防洪排澇設施的能力相對削弱，洪澇風險加重。因此，老城區(qū)需要加強防洪排澇系統(tǒng)的改造。同時城市面積不斷向防洪排澇標準較低的區(qū)域擴張，新城區(qū)必然要求提高保護標準。在土地高度開發(fā)利用的情況下，防洪安全需求變化的一個重要特點就是區(qū)域之間提高防洪安全標準的沖突性增加。新擴張的城市地區(qū)要求確保安全，就意味著相鄰地區(qū)要增加淹沒的風險。下游地區(qū)要減輕洪水的壓力，就意味著上游要承擔更大的風險。在水災損失難以避免的情況下，人們尤其是企業(yè)或特種養(yǎng)殖專業(yè)戶等，期待建立更為可靠的社會化的風險分擔與補償機制，以便能夠增強水災的承受能力與恢復重建能力，這樣就需要建立更加完善的風險分擔、利益享的保障機制。

防洪啟示

《中國建設信息》：近年來，世界各地，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有許多城市遭受了暴雨洪澇的襲擊，在全球氣候溫暖化與高度（或高速）城市化的背景下，如何才能有效抑制水災風險的增長，保障城市的防洪安全，已成為新世紀中各國反思與探索的重大課題。

程曉陶：愈演愈烈的城市水災，絕非我國獨有的現(xiàn)象，也不僅僅是發(fā)展中國家面對的難題。從樹立永恒風險觀的角度來看，這些實例給了我們如下啟示：

（1）不要以為過去沒有發(fā)生的，今天也不會發(fā)生。在目前氣候“異常”的階段，超記錄的暴雨洪水完全可能發(fā)生。名古屋1891～1999年最大日降雨記錄沒有超過240mm，但是 2000年最大日降雨量達到了428mm；大馬尼拉2009年12小時內降雨達424mm，也打破了當?shù)丶韧?4小時內降雨334mm的最高紀錄。

（2）不要以為大洪水發(fā)生之后，近期就不會再發(fā)生。如臺北市1996年賀伯臺風引發(fā)的水災號稱百年不遇，臺北市受淹慘重，災后反思是防洪標準不足，遂撥巨款按防200年一遇洪水加高堤防、增設泵站；2000年象神臺風襲來，臺北市再度受淹，當時檢討，是規(guī)劃中有的防洪工程尚未完工。然而，2001年在新防洪工程體系建成的情況下，臺北市因納莉臺風肆虐仍未幸免洪災，引發(fā)了公眾極大不滿，強烈要求追究水利部門的責任。

（3）不要以為河流上游修建防洪工程之后，就可以消除洪水的威脅。流經布拉格市的伏爾塔瓦河，在干流上幾乎首尾相連地修建了8座大中型水庫，形成了梯級開發(fā)的狀態(tài)，總庫容達到16.78億m3，其中防洪庫容約1億m3。但是，2002年由于暴雨組合不利，在前期降雨量大，各水庫均已蓄水的情況下，又遭遇了強度更大的第二次降雨過程，結果梯級水庫如倒多米諾骨牌一般，相繼進入緊急泄洪的狀態(tài)。這種情況下，水庫已無力調洪錯峰，運行的首要目標轉為全力保障大壩安全，避免惡性潰壩事故發(fā)生，結果伏爾塔瓦河的洪峰流量比未建水庫之前的最大記錄還超出了許多，給捷克首都布拉格及下游易北河畔的德國城市帶來慘重的損失。

（4）不要以為極端災害不一定何時再來，就可以拖延防洪工程的達標建設。新奧爾良市位于美國密西西比河入海口處，北瀕龐恰特雷恩湖，市內水道縱橫，由于長期的地面沉降，全市地勢平均低于海平面2m，完全依賴長達563km防潮堤與防洪墻的保護。1965年新奧爾良遭受3級颶風貝奇的襲擊，造成74人死亡，當年美國國會通過了防洪法案，授權美國陸軍工程兵團修建龐恰特雷恩湖颶風防護工程，預期1978年完工。但項目啟動后，聯(lián)邦、州與地方政府在資金分擔比例上長期爭論不休，設計方案屢遭環(huán)保組織的責難。其間，由于環(huán)保組織對陸軍工程兵團提起訴訟，美國地方法院于1977年11月責令陸軍工程兵團一度停止了堤防系統(tǒng)的修建。受各種因素干擾，項目工期一再拖延，計劃完工時間由1978年推遲到2015年，預期費用也由最初預算的0.85億美元，上升到了7.38億美元。結果這一1965年批準立項的工程，40年未鑄成一劍，到2005年卡特里娜颶風襲來，未能使新奧爾良逃過滅頂之災的浩劫。

《中國建設信息》：國外城市防洪的成敗經驗對我國強化城市防洪體系建設有哪些啟示？

程曉陶：我國當前快速城鎮(zhèn)化進程中面臨的治水新問題，發(fā)達國家在他們快速發(fā)展階段也不同程度地經歷過，同時眾多發(fā)展中國家今天也正為快速城鎮(zhèn)化進程中水災風險的急劇增長而困擾。雖然各國經濟社會發(fā)展水平不一，管理模式不同，治水理念與方略也有很大的差異，但是仍能從中提煉出一些成敗經驗，為我國新時期強化城市防洪體系建設提供有益的啟示。

1、以非工程措施推動有利于整體與長遠的城市防洪體系建設。

上世紀 40 年代后期起，日本大量人口涌入東京、大阪、名古屋三大都市圈，在快速城市化的浪潮中，也有過先地上、后地下的同樣經歷。進入 70 年代后，為應對流域快速城市化后洪澇災害加重的問題，逐步強化了綜合治水對策。開始是在修堤、筑壩、疏浚河道提高防洪標準的基礎上加大排水系統(tǒng)的建設力度，其后為抑制洪峰流量的增大，并避免洪水風險向更發(fā)達區(qū)域的轉移，又大力發(fā)展起洪水分滯、雨水蓄留、滲透等措施。上世紀 90 年代以來，一方面城市的發(fā)展對環(huán)境治理與生態(tài)保護提出了更高的要求，另一方面以中小河流為主發(fā)生的城市洪澇災害暴露了城市抗洪能力的限度和弱點，迫使城市防洪體系向注重防治與減災全面發(fā)展。

實踐表明，每項重大措施的出臺，日本政府都以制定專項計劃的形式加以推動，并制定了相應的融資政策，以立法、行政、經濟、科技等非工程手段，促使防洪體系的建設更有利于整體與長遠的可持續(xù)發(fā)展。

2、以城市防洪排澇體系建設為契機促進城市的健康發(fā)展。

近年來我國許多大城市逢雨必淹，排水系統(tǒng)與城市發(fā)展規(guī)模不相適應的矛盾日益突出，于是歐美、日本一些發(fā)達國家寬敞龐大的地下排水系統(tǒng)在媒體上倍受追捧。其實，發(fā)達國家在其工業(yè)化、城市化的初期，也有過深刻的教訓。

1848年，倫敦人口達到200萬，成為當時世界上最大、人口最多的城市。工業(yè)革命之后，倫敦工廠煙囪林立，不僅以“霧都”聞名于世，而且污染嚴重，垃圾遍地，臭氣熏天，整條泰晤士河都在發(fā)酵，流淌著褐色的液體。這一年倫敦爆發(fā)霍亂，死亡超過14000人。1853年，霍亂卷土重來。一名傳染病醫(yī)生約翰-史勞經過調研，認為霍亂是由水源污染造成的，但市政官員未接受他的觀點，依然堅信霍亂是由空氣傳播，未對水的治理采取什么措施。1856 年，巴瑟杰承擔了設計倫敦新下水系統(tǒng)的任務。他最初的設計方案，地下排水系統(tǒng)全長160km，位于地下 3m的深處，需挖掘土方350萬噸。但是其方案連續(xù)5次被否決。1858年夏天，倫敦市內的臭味達到前所未有的嚴重程度，國會議員們和有錢人大多逃離了倫敦。倫敦市政當局在巨大的輿論壓力下，不得不同意了巴瑟杰的城市排水系統(tǒng)改造方案。1859 年，倫敦地下排水系統(tǒng)改造工程正式動工。1865年，工程終于建成時，實際長度遠遠超過了設計方案，全長達到2000km。如今，人們行走在倫敦的大街上，雖然覺察不到地下龐大排水系統(tǒng)的存在，但卻一直享受著它的恩惠。倫敦市民感念巴瑟杰為現(xiàn)代倫敦建設立下的功勞，為他塑立了一座雕像。

3、高度警惕不利因素的組合，全面增強應對特大洪水的能力。

特大洪水的形成，往往是多重不利因素組合的結果。2011年泰國曼谷市遭受的水災就是一個典型的案例。（1）前期底水高。2011年3月和5月，泰國降雨量較常年同期平均值偏多277%和45%；（2）遭受臺風多，帶來雨量大。泰國東北部與北部相繼遭受了4個熱帶風暴與一個臺風的襲擊，在雨季的后期仍帶來大范圍的強降雨，而通常年份，只有2至3個熱帶風暴發(fā)生。（3）水庫被迫應急泄洪。流域中有三大水庫具有較大的防洪功能：Bhumipol, Sirikit 和 Parsak Chonlasit，水庫調度對中下游平原與曼谷市有極大的影響。由于2010年降雨顯著偏少，各大水庫對6月底與8月初襲來的2個熱帶氣旋所產生的上游來水，幾乎全部攔蓄下來。而到9月底、10月初，當兩個熱帶氣旋與一個臺風連續(xù)襲來時，水庫不得不相繼轉入了應急泄洪的狀態(tài)。（4）洪峰10月下旬抵達曼谷時，曼谷灣恰好處于一年中最高潮位期間，高潮位的頂托大大延長了洪水圍困曼谷的時間。

本來1995年湄南河發(fā)大水，曼谷市受災慘重，災后泰國政府邀請日本政府以JECA技術合作項目的方式為其開展湄南河流域綜合治水總體規(guī)劃的研究，研究范圍涉及湄南河流域，湄南河三角洲，包括曼谷市為優(yōu)先治理的對象。研究工作于1996年12月啟動，至1999年8月提出了最終的研究報告。不幸的是，1977年亞洲金融危機使泰國經濟遭受重創(chuàng)，其后泰國政局長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，流域綜合治水計劃一直處于擱淺狀態(tài)。

泰國2011年大洪水的教訓表明，離開政治局勢穩(wěn)定、經濟平穩(wěn)發(fā)展，就談不上防洪減災體系的不斷強化。一旦遭遇自然因素的不利組合，必然導致重大的水災損失。顯然，全面增強城市應對特大洪水的能力建設，與構建良好的政治、經濟、社會環(huán)境是密不可分的。同時，為保障城市的防洪安全，也要高度警惕全流域中多重致災因素的組合，通過防洪工程體系的科學調度運用與高效的應急響應，避免極端不利情況的發(fā)生。

4、科學強化應急管理體系，有效減輕城市重大水災損失。

在城市化進程中，由于流域下墊面狀況的改變，加之人為與自然等多種不利因素的組合， 城市遭遇超標準洪水是難以避免的。為了減輕城市受淹的人員傷亡與不利影響，必須不斷強化應急管理體系的建設。

捷克過去防洪方面的應急管理體系較弱。接受1997年東部摩拉瓦河流域大洪水的教訓之后，加強了災害應急管理體系的建設，2000年通過了應急管理法與綜合救災法。2002年大水發(fā)生后，捷克總理及時主持部長級應急管理會議，宣布災害的緊急狀態(tài)，并設立政府的救災指揮部。主要工作包括組織人員轉移、醫(yī)療衛(wèi)生保障、飲用水供應保障等。同時，調用軍隊設立封鎖線，控制通往危險與受限制地區(qū)的路口，禁止居民與企業(yè)返回高危險區(qū)中搶運財物，確保人的生命安全。由于沒有常設的防汛組織，捷克法律規(guī)定由消防部門承擔防汛搶險任務，建立調度與信息中心辦公室，及時將洪水信息通知政府、自治體各有關單位，向高風險區(qū)居民發(fā)出警報。為了保證應急通訊的暢通，捷克為負責應急管理與防災事務的18000 名政府職員配備了緊急情況下有優(yōu)先權的專用手機，在戰(zhàn)勝水災中發(fā)揮了很大作用。

在捷克應急管理體系的建設中，特別強調了向全社會提供防洪信息的服務。如捷克水文氣象所負責全國水文信息的采集，洪水預報與信息發(fā)布工作，并建立了專門的網頁，從2002年起，有100條較大的河流，可以提供河流的水位、流量。每天的情況在網上都可以查到。2002年大洪水期間，洪水預報與信息發(fā)布網頁已能直接出現(xiàn)在電視屏幕上。

洪水風險圖的制作為應急管理提供了重要的依據。捷克首都布拉格是一座著名的歷史文化名城。防汛部門基于1890年洪水重現(xiàn)的情景繪制了城市洪水風險圖，表明市中心老城區(qū)受淹將十分嚴重。但是，沿河修建堤防遭到社會的普遍反對，認為破壞了古城的形象。為此，形成了緊急情況下臨時搭建活動防洪墻的方案。活動墻高程與實施方案的設定，即以風險圖為依據。2002年抗洪中，正如風險圖所示的那樣，活動防洪墻有效保護了老城區(qū)免受洪水的淹沒。