江蘇省防洪減災非工程措施現狀及存在的問題

陸廷春，蔡開璽

(1. 南京市六合區水利局，南京211500;2. 江蘇省水利工程科技咨詢有限公司，南京210029)

江蘇省濱江臨海，江海堤防是重要的防洪屏障，是沿江沿海地區經濟和社會發展的生命線。目前，全省已建堤防超過5 000 km，是江蘇省取得抗洪勝利的物質基礎。江堤建設按照國務院批準的“長江流域綜合利用規劃”確定的標準實施，達到50 a一遇的防洪標準。海堤建設按照50 a一遇潮位加10 級風浪爬高和安全超高的標準實施。

按照江蘇省發改委批復的《全省海堤重點堤段達標建設實施方案》，自2006年開工建設以來，截至今年10月底，累計完成工程概算投資153 395萬元，占工程總投資的99%，除個別建筑物需在2012年年初完成外，按防御50 a一遇高潮位加10 級風浪防潮標準建設的重點海堤達標工程建設任務目標已經實現。

但是經濟社會的發展，對防洪安全的要求不斷增高。而且近年極端天氣的不斷發生，超標準的洪水現象時有發生，僅依靠修建防洪工程和一味的提高防洪標準已經十分困難，并且代價昂貴。所以著重發展非工程性防洪減災措施，通過法律、行政、經濟手段以及直接運用防洪工程以外的其它手段來減少洪水災害的破壞程度，并將其與防洪工程措施一起構筑一個全面完整的防洪減災工作體系具有十分重要的現實意義，也成為眾多學者爭相研究的課題。

鄭風華等［1］從洪泛區土地管理、城市洪水風險管理、城市洪水預報預警系統、城市防洪減災政策與法規、城市防洪預案與抗洪搶險以及城市水文研究等6個方面探討了城市防洪非工程措施，以期通過約束人類自身行為，改善人與洪水關系，實現人與自然的和諧相處，從而達到城市防洪減災的目的。

何永佳［2］從建立流域防洪調度中心、建立流域補償機制、調整防洪結構、適時調整三峽水庫的調度原則、建立防洪法人責任制等角度出發，分析了三峽工程非工程防洪措施存在的意義和價值，論證了非工程措施和工程措施具有同等的重要性。

王勇生等［3］從洪泛區土從人類活動、自然條件、保護工程、水利工程防洪標準、防災減災非工程措施諸方面分析了厚大溪小流域山洪災害的成因，根據山洪災害的基本特點和強對流天氣增多的發展趨勢，提出了厚大溪小流域山洪災害防御應堅持以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合的防災措施，并提出了編制山洪災害防御預案，加快建設山洪災害監測預警系統等幾項適用的非工程措施。

1 江蘇省洪災災情

江蘇省濱江臨海，地處長江、淮河、沂沭泗流域下游，受臺風、暴雨、大潮、上游大徑流下泄這4個要素的多重組合影響，極易引發洪澇災害。數據顯示［4－6］:2006、2009、2010年中，2006年洪澇災害偏重，全國共計造成受災人口13 881.92萬人，因災死亡2 276人，直接經濟損失1 332.62億元，其中江蘇省受災人口902.5 萬人，因災死亡20 人，直接經濟總損失68.28 億元，受災人口和經濟損失均高于全國平均水平。

另外，2006年全國農業災害損失最嚴重，災害造成農作物受災面積1 052 萬hm2，農作物成災面積559.2 萬hm2，農作物絕收面積192.8 萬hm2，其中江蘇省農作物受災面積117.3 萬hm2，農作物成災面積75.0 萬hm2，農作物絕收面積25.8 萬hm2，均高于全國平均水平。

表1 全國(含江蘇省)受災人口、死亡人口及直接經濟損失

表2 全國(含江蘇省)農業受災損失 萬hm2

2 江蘇省防洪非工程措施

江蘇省歷來重視防洪非工程體系的建設，其建設力度也走在了全國的前列，具體涵蓋以下幾個方面:洪水預警預報技術水平不斷提高; 江河湖泊防洪工程管理不斷強化; 防汛指揮系統現代化程度不斷增大;防洪預案不斷完善;防洪知識不斷普及等。

2.1 洪水預報技術水平不斷提高

江蘇省的水文情報預報在防洪減災中已經發揮了重要作用，洪水預報整體技術水平在我國處于領先地位。

特別是以河海大學、南京水利科學研究院等科研單位為首的科研機構，已經取得了一大批具有國內或國際先進的技術成果。

當前通過機械化技術能夠有效提升殘膜回收效率，通過建立完善的機械化配套作業方式能夠簡化田間作業基本次數，降低田間各類大型機械設備的碾軋，確保農田生產機械化水平不斷提升。通過農田殘膜回收機械化技術應用能夠全面降低農業生產中的白色污染，通過相關實踐數據表明，通過機械化技術應用殘膜回收率能夠達到84.24%以上。

例如河海大學主持完成的“水文循環大氣—陸面過程模擬及應用”研究項目，項目以延長流域洪水預報預見期為主要目標，突破了以陸面過程為主的傳統水文預報方法，創建了基于水文循環大氣—陸面過程全要素耦合模擬的實時洪水預報理論、方法與技術體系，為增長洪水預報預見期提出了新的途徑。研究成果已在淮河流域防汛實踐中應用，洪水預報預見期在原有基礎上增加了72 h以上，并達到水文預報精度要求，具有顯著的經濟、社會效益和推廣價值，總體達到國際領先水平。通過先進技術的應用，極大的推動了江蘇省洪水預報技術水平的發展，具體體現在:

1) 洪水預報的預見期延長。利用先進的洪水預報技術，延長洪水預報的預見期，為防洪搶險贏得寶貴的時間。

2) 洪水預報的精度提高。利用先進的洪水預報技術，可以大大提高洪水預報的精度，有助于事先對防洪工程( 水庫、閘壩、蓄滯洪區等) 進行合理調度。

2.2 江河湖泊防洪工程管理不斷強化

江蘇省加強管理單位與科研單位的協作，運用先進技術和方法，特別是近年江蘇省水利廳與江蘇省水利科學研究院遙感中心的密切合作，運用高科技手段，通過衛星拍攝江蘇省省管湖泊控制線用地的變化，提取變化圖斑，并結合實地調查確認地表的變化性質，對湖泊控制線范圍內土地的建設情況進行了動態監測。

堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙，制止盲目圍墾湖泊、河道灘地的違法行為，一旦發現違法事件，及時認真處理，做到有法必依、違法必究、執法必嚴，以確保江河湖泊行蓄洪的能力。另外，還積極拓展衛星數據在全省湖泊資料匯編及海岸線穩定性監測等水利領域的研究與應用，成績顯著。

2.3 防汛指揮系統現代化不斷增大

國務院設立國家防汛總指揮部，統一指揮全國的防汛工作。國家防汛總指揮部辦公室為其辦事機構，設在水利部。省、地、縣設立防汛指揮部，負責所轄地區內的防汛組織和指揮工作，辦事機構設在其相應水行政主管部門，總指揮為當地行政領導。各大江河流域也設有防汛指揮部，負責流域內防汛組織和指揮工作。各級防汛指揮機構應建立防汛通訊、網絡、實時信息采集和決策支持系統，保證防汛信息準確、可靠、及時傳遞，提高防汛科學決策水平。為此，江蘇省基于先進傳感器、網絡通訊設備、大型數據庫、GIS 技術等建設了集信息采集、通信、計算機網絡和決策支持為一體的大型防汛指揮系統，實現防洪工程體系與非工程體系的最優聯合運用，大幅度地提高防汛信息收集、洪水預測、防汛指揮決策的科學性和快速反應能力，充分發揮現有防洪工程體系的作用，達到最大限度地防洪減災目的。

2.4 防洪預案不斷完善

制定和完善防御洪水方案、水利工程調度方案和調度規程，完善蓄滯洪區、分洪區撤退預案，可以為防汛防旱工作提供強有力的制度保障。江蘇省防汛防旱預案的編制發展，經歷了“方案”、“預案”、“應急預案”3個階段，從過去單一的《水利工程調度方案》到20 世紀90年代的《防御洪水預案》，再發展到目前的《防汛防旱應急預案》，實現了從被動調度、被動處置到科學調度、主動處置的轉變，從單一的水利工程調度方案發展到涵蓋組織體系、預警預防、應急響應、保障措施、后期處理等多方面的綜合性應急預案，并逐步形成一整套較為完善的防汛防旱預案體系。

目前，江蘇省編制的《江蘇省防汛防旱應急預案》已經省政府批準實施。在此框架下，又相繼修訂完善了《江蘇省防御洪水預案》、《江蘇省集中式應用水源地突發性水污染事件水利系統應急預案》;重新編制完成了《江蘇省黃墩湖滯洪區運用預案》、《江蘇省防御臺風應急預案》、《江蘇省抗旱預案》; 各省轄市也先后編制完善《城市防洪應急預案》、《大中型水庫防汛搶險應急預案》、《防御臺風應急預案》等。各類防災預案的制訂和完善，為遭遇水旱災害時各級各部門及時有序地組織應急措施提供了科學依據。

2.5 依法防洪、提高全民防洪意識

江蘇省依法防洪工作已經取得重要進展。在深入貫徹執行《水法》、《防洪法》等法律法規的同時，江蘇省還相繼頒布出臺了《江蘇省水利工程管理條例》、《江蘇省防洪條例》、《江蘇省長江防洪工程管理辦法》、《江蘇省水文管理辦法》、《江蘇省河道采砂管理實施辦法》和《江蘇省湖泊保護條例》等多部涉水法規，修訂了《江蘇省水資源管理條例》，進一步規范了防汛工作行為，增強了全社會的水患意識和法律意識，使防汛工作逐步走上法制化軌道。另外，為了扎實深入開展水法制宣傳教育和普法工作，2010年江蘇省共投入法制宣傳經費近1 000萬元，培訓經費近400 萬元，舉辦培訓班293 期，培訓人數16 634人。

3 存在的問題與不足

江蘇省防洪非工程措施再取得巨大成績的同時，也存在一些問題和不足，具體涉及到: 要抓緊建立強制性洪水災害保險與理賠制度; 進一步完善小河流防洪非工程體系;要抓緊城市雨洪利用研究; 洪水災害評估系統研究不足; 一些關鍵性防洪技術研究尚待加強等。

3.1 要抓緊建立強制性洪水災害保險與理賠制度

洪水災害頻發，但人們普遍對水災的風險意識不足，缺乏提前防范措施，更鮮有為水災投保的意識，因此難免造成人身及經濟財產的損失。通過有效的保險保障，可以有效的規避因水災造成的經濟損失。目前，江蘇省洪水保險業務才剛剛開始，需要廣泛地開展宣傳，提高社會各階層對洪水保險的認識并結合江蘇省的實際情況，進一步研究、完善各種洪水保險制度和機制，使其在江蘇省防洪事業中發揮更大的作用。

3.2 進一步完善小河流防洪非工程體系

江蘇省建設了現對完善的大中型河流防洪非工程體系，但是尚存在大量小型河流，既無完善的工程措施，更無相關的非工程措施，導致河道泄洪能力嚴重不足，暴雨時極易引發洪澇災害。為此，需要加強尚未設防的小型河流防洪工程和防洪非工程措施的建設，提高其防洪標準，完善河網洪水調度方案，并加強洪水的監測和預警手段，建立暢通的信息通報網絡，制定預案并落實具體措施等。

3.3 要抓緊城市雨洪利用研究

城市的發展，大面積不透水硬地面取代了自然植被為主的透水軟地面，直接改變了城市暴雨徑流形成條件，使得徑流系數增大、匯流時間縮短、洪峰流量增大，從而對城市水災成災機制產生影響。另外，城市的發展擠占了原來的水體空間，導致河網縮減，河道灘地、濕地大量消失，降低了城市水面率，削弱了城市水系調蓄洪水的能力。雨洪利用是解決城市防洪問題的一項重要措施，通過把從自然或人工集雨面流出的雨水進行收集、集中、儲存和再利用，從而可以減少城市洪澇災害、增加城市供水、改善水生態以及營造優質的城市水環境。目前，江蘇省在雨洪利用技術研究上尚存在很大的不足，城市雨洪利用規劃也未能積極展開，應抓緊研究城市雨洪利用技術。

3.4 洪水災害評估系統研究不足

現在的洪水災害評估，主要依靠逐級洪水災害報表上報，信息收集和傳遞緩慢，受人為因素的影響較大，不具有時效性，不利于決策部門及時地展開災害評估、災害救援等工作。應在制定和完善洪災評價標準的基礎上，研究利用衛星遙感等先進技術和科學方法評估洪災損失程度的措施和手段。

3.5 一些關鍵性防洪技術研究尚待加強

還存在大量亟待解決的防洪技術，迫切需要組織人力和物力進行公關。以河道涉水建筑物群疊加防洪影響分析技術為例，洪水期涉水建筑物的存在可能導致河道水位顯著抬高，影響其行洪能力。目前我國開展的河道涉水建筑物防洪評價都是針對某一河段的單項工程，尚未對整個河道多個項目累積的防洪影響進行總體研究分析。針對河道上單一建筑物對行洪影響不大、建筑物集群后嚴重削弱行洪能力的實際，進行河道涉水建筑物防洪影響研究，可以為河道全流域多涉水建筑物的興建提供指導性意見。

4 小 結

分析了江蘇省現狀防洪非工程措施的發展及存在的問題，得到的主要結論是:

1) 江蘇省洪災災害多發且受災嚴重，其主要受災年份的受災人口、受災農業損失、受災總體經濟損失均高于全國平均水平。

2) 江蘇防洪非工程措施通過多年的建設，已經取得了巨大的成績，特別是防洪技術水平以及防洪預案等方面走在了全國的前列。

3) 江蘇防洪非工程措施尚存在很多不足，應抓緊建立強制性洪水災害保險與理賠制度、進一步完善小河流防洪非工程體系、加強城市雨洪利用研究、加強洪水災害評估系統研究，并積極展開一些關鍵性防洪技術的公關。

［1］鄭風華，鄭建華，崔豪斌. 城市防洪非工程措施探討［J］. 山東水利，2001(12) :25 －26.

［2］何永佳. 三峽工程結合非工程措施進行防洪的重大意義［J］. 四川水力發電，2002，21( 4) :22 －25.

［3］王勇生，邵偉華. 婺城區厚大溪小流域山洪災害成因分析及防治措施［J］. 浙江水利水電?？茖W校學報，2010，22(3) :26 －29.

［4］中華人民共和國水利部. 中國水旱災害公報［S］. 北 京: 中 華 人 民 共 和 國 水 利 部，2006，2009—2010.