和田市水利工程管理機(jī)制存在的問題

趙玉華

( 和田市水利局，新疆 和田848000)

1 和田市水利工程管理體制現(xiàn)狀

1.1 和田市水管單位費(fèi)用現(xiàn)狀

和田市水管總站目前屬于自收自支實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位。水管單位費(fèi)用分為人員經(jīng)費(fèi)支出、日常辦公費(fèi)用支出、基本支出和維修支出，其中維修支出包括日常養(yǎng)護(hù)修理費(fèi)、工程運(yùn)行費(fèi)等［1］。

由于水價不到位，使工程老化失修，帶病運(yùn)行，每年的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)及工程大修理費(fèi)不能正常運(yùn)行。由于獲取資料有限，本研究將統(tǒng)計(jì)2004—2007年費(fèi)用統(tǒng)計(jì)的情況［1］，具體情況見表1。

表1 2004—2007年費(fèi)用統(tǒng)計(jì)匯總表 萬元

1.2 水管單位的支出測算

水管單位費(fèi)用構(gòu)成分為3個部分［2］: 人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、水管單位項(xiàng)目支出( 包括每年計(jì)提的折舊費(fèi)) ，年平均總支出1872.54 萬元，見表2。

表2 2004—2007年支出統(tǒng)計(jì)表 萬元

根據(jù)收支情況來看，和田市水利工程水管單位年平均總收入349.41 萬元，年平均總支出1872.54萬元，年平均虧損1523.13萬元，收不抵支，嚴(yán)重影響水利工程作用的發(fā)揮。

2 管理體制的問題

2.1 管理理念與管理方式落后

在建國初年，和田水管單位根據(jù)當(dāng)時計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，建立了水利管理的一系列程序和規(guī)范，對強(qiáng)化水資源調(diào)度，水資源與社會經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，具有促進(jìn)作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，處于基層的水利工程管理單位在很大程度上停滯在原有的管理模式上，忽視了自身經(jīng)濟(jì)效益的提高，缺乏適應(yīng)形勢發(fā)展的新思路，缺乏發(fā)展水利工程新的管理方式。而管理方式的不合理阻礙了和田市水利事業(yè)的發(fā)展。

2.2 管理體制與運(yùn)行機(jī)制不活

和田市水利基層管理單位在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上缺乏活力，主要是表現(xiàn)在: 水利工程管理體制不順、職能不清、權(quán)責(zé)不明; 水利工程管理單位事企不分、機(jī)制不活;水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)渠道不暢、資金不足;國有水利經(jīng)營性資產(chǎn)管理體制不完善等，直接導(dǎo)致了大量水利工程老化失修，效益衰減，影響了水利工程的安全運(yùn)行，影響和制約了和田市水利事業(yè)的發(fā)展。

2.3 產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任不明確

和田市水利設(shè)施財產(chǎn)所有制性質(zhì)由于多次變動，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)數(shù)量長期不清，資產(chǎn)關(guān)系較亂，造成產(chǎn)權(quán)界定上的困難，水利工程一直存在產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任不明確的問題。

水利工程大部分是公有制形式，其所有權(quán)歸國家和集體所有，由于集體所有制作為國家所有制的過渡形式，造成國家所有制和集體所有制界定不清晰。改革開放幾十年來，和田市水利設(shè)施的所有制雖然進(jìn)行了一定的改革，但總體上看改革的步伐較緩慢，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)。

水利設(shè)施在國家和集體共同投資興建的情況下，產(chǎn)權(quán)界定不清。對于國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，國家和集體對水利設(shè)施財產(chǎn)的投資額很難確定、土地使用權(quán)作價不好確定、農(nóng)民勞資難評估，從而使產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定模糊，常常導(dǎo)致水利設(shè)施財產(chǎn)承擔(dān)過程中的責(zé)任不清。

另外，以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)也存在界定不清的問題。如小型水庫、灌區(qū)、機(jī)電井等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投資建設(shè)、集體投資興建，屬于集體所有制。和田市水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個明確的責(zé)任主體，但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的所有權(quán)及責(zé)任歸屬并不明確。

近幾年，和田市水管單位逐漸取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動積累工。國家為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，這樣在促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)的同時也給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來了一些不利因素，例如農(nóng)民經(jīng)營土地面積小、農(nóng)民的組織化程度低、水利建設(shè)資金難以收繳等，這些問題造成農(nóng)民沒有足夠的動力去改善農(nóng)田水利設(shè)施。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民群眾在思想認(rèn)識上出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為國家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、取消了“兩工”，并且還對農(nóng)民進(jìn)行多項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費(fèi)項(xiàng)目，收取“一事一議”資金被認(rèn)為是地方政府變相收費(fèi)的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設(shè)施無法維修。

2.4 財務(wù)管理不科學(xué)，缺乏資金供給

由于和田市水管單位的財務(wù)管理機(jī)制不健全，在對水利財政收入管理上存在很多問題，加之國家撥款有限，對其處理辦法通常都是國家撥付多少就用多少，只看到短期效益，不做長期規(guī)劃，造成和田市水利管理資金缺乏，不能為水管工作提供較好資金供給。

再者，國家撥付資金較少，很難提高水利單位工作人員待遇，尤其是對水利技術(shù)工作人員，很難滿足其收入要求，造成人才流失，嚴(yán)重影響了和田市水利工程管理的效率。

3 運(yùn)行管理機(jī)制的問題

3.1 水價運(yùn)行機(jī)制［3］

好的水價形成、管理和監(jiān)督機(jī)制有利于保護(hù)水資源和促進(jìn)水資源的合理使用。但是，調(diào)整水價必須有相應(yīng)的配套措施，如打破壟斷，引進(jìn)競爭機(jī)制，加強(qiáng)管理，挖掘潛力，使整個水處理的成本下降，水行業(yè)的效率提高。和田市水價管理存在以下3 方面的問題:

1) 以促進(jìn)節(jié)約用水、合理利用水資源為核心的價格形成機(jī)制尚未完全建立。

首先是推進(jìn)階梯式水價制度進(jìn)展緩慢，抄表到戶所需資金較大，而資金籌措比較困難; 其次是適應(yīng)不同層次的水價分類不盡合理，表現(xiàn)在各類水價之間的比價不合理，劃分不準(zhǔn)確，不能促進(jìn)節(jié)約用水。

2) 供水價格水平偏低。和田市供水價格遠(yuǎn)低于新疆維吾爾族自治區(qū)平均水價。

3) 污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到位，所收費(fèi)用不能完全彌補(bǔ)企業(yè)運(yùn)行成本。初步統(tǒng)計(jì)，和田市污水處理成本約0.60 元/t，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約0.48 元/t，不能完全保證污水處理設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.2 水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制

和田市水管單位管理粗放，沒有按照規(guī)定開展“兩費(fèi)”測算工作［4］，拿不出有說服力的分析數(shù)據(jù)，影響了與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的效果。這種情況符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，主要依靠行政手段征收水費(fèi)的管理需求，但很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)情況下的管理需求，就出現(xiàn)了許多問題，如征收主體的錯位、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡等問題，進(jìn)而影響了和田市水費(fèi)計(jì)收的效率。

近年來，和田市水管單位出現(xiàn)入不敷出、財政短缺的狀況，為了解決水管單位發(fā)放工資、獎金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會公益設(shè)施等支出問題，必然將廣大農(nóng)戶所上繳的水費(fèi)用于這些上面。

減弱了水費(fèi)管理制度的規(guī)范力度，同時還存在各級政府利用行政之便隨意挪用、擠占水費(fèi)的不良行為。在計(jì)量收費(fèi)的方式上，已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)的發(fā)展速度，仍然沿用80年代的計(jì)量方法，與現(xiàn)今各類作物用水量的實(shí)際使用量不相匹配，不能滿足當(dāng)前的管理需求。

3.3 水利資產(chǎn)的收益機(jī)制［5］

在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、放水設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。

和田市大部分工程為綜合利用工程，既有公益性質(zhì)，又有經(jīng)營性功能，既有財政撥款，又有經(jīng)營性收入。性質(zhì)不明造成水管單位事企職能不分，管理體制不規(guī)范，責(zé)任主體不明晰，既影響水利工程管理和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，又不利于水管單位經(jīng)濟(jì)效益的提高。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價值定量，并區(qū)分其社會效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。

3.4 水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)

和田市大中型水利工程或灌區(qū)，大多數(shù)是在20世紀(jì)50—70年代建成的，由于受當(dāng)時技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)水準(zhǔn)低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量低、渠道防滲功能缺乏等問題。

經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，造成一些水利工程老化失修、水的利用率低、跨塌水毀嚴(yán)重、水資源損失浪費(fèi)，并且在水利工程安全上存在重大的隱患。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不完善所造成的后果。

［1］尹艷青. 水利工程管理體制模式的研究［D］. 北京:北京工業(yè)大學(xué)，2006.

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