紅會修法欲去行政化

/張海林 何盼婭 何 琴

自2011年6月“郭美美事件”意外爆發后，紅十字會在民眾中的信任度急劇下降，且短時間內還看不到迅速回暖跡象。2013年，修改紅十字會法被列入全國人大常委會的立法預備項目。在眾多修法焦點中，紅會與政府的關系受到外界的密切關注。“去行政化”被社會輿論認為是修法核心和難點。

專家建議紅會應定位于“社會服務團體”，而不是單單的“從事人道主義工作的社會救助團體”。

2013年“4·20”蘆山地震首日，民間公益組織壹基金籌得款項1000多萬元，中國紅十字會籌得救災款項14萬多元。盡管截至4月26日紅十字總會獲捐超過5億元，但首日的情況還是被網民熱議。

自2011年6月“郭美美事件”意外爆發后，這已不是中國紅十字會在募捐善款上第一次面臨的窘況。2011年8月3日《羊城晚報》報道“深圳紅十字會一個月僅獲百元捐款”；當年8月6日《京華時報》報道，“郭美美事件”后青海紅會所獲捐款多低于1元；當年8月10日《深圳特區報》報道“河南紅十字會7月僅收到一筆捐款”。

此外，2012年12月13日，中國紅十字會九屆理事會四次會議后的新聞發布會上，紅會秘書長王汝鵬向社會公布了年度“賬本”，從2011年10月1日到2012年9月30日，全國紅會系統財務總收入為38億元人民幣，而上一（報告）年度為41億元人民幣。收入下降，主要原因是社會捐贈收入下降。

紅會陷入信任危機，且短時間內還看不到迅速回暖跡象。2013年全國“兩會”期間，全國人大代表、中國紅十字會常務副會長趙白鴿在接受采訪時也坦言“公眾信任不會短時間回暖”。

立法歷時最短

2008年底，時任中國紅十字會事業發展部部長藍軍曾在一篇文章中提及，1993年通過的紅十字會法的整個立法過程緊張有序，“緊張表現在時間最短，在國務院審議期間就是走的快車道，從全國人大正式履行法律程序立項到頒布共一年三個月，是我國法律中制定歷時最短的法律。”

全國首家紅十字運動研究中心主任、蘇州大學教授池子華也認為，紅十字會法的出臺“的確歷時較短”。

“但從醞釀到頒布，其實經歷了較長過程。”池子華說，中國紅十字會在1985年制定的1986—1990年五年規劃中就曾提及，“搜集國內國際的歷史和現實資料，為起草紅會法做好準備”。

1993年6月11日，國務院第五次常務會議審議并原則通過《中華人民共和國紅十字會法（草案）》，其后對部分條款進行修改，于1993年8月2日提請全國人大常委會審議。8月28日，八屆全國人大常委會第三次會議初步審議了紅會法（草案），10月30日八屆全國人大常委會第四次會議審議通過。

據悉，1993年8月下旬，全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會將紅會法（草案）發至各地及中央有關部門征求意見時，得到的反饋多是：“草案基礎較好，既明確規定了紅十字會的宗旨、性質、職責、與政府的關系，體現了中國特色，又規定了要履行的國際人道主義義務，與國際人道法接軌。”

“整個立法過程始終在一個專門優先程序下進行，衛生部、國務院、人大等都給予了特殊照顧，保證了調研、修改、征求意見和會議審議工作的及時進行。”藍軍在《“紅十字會法”出臺前后》的文章中提到。

池子華認為這部法在不長的時間里即獲通過，跟當時的背景有一定的關系。

“1993年之前，相當一個時期，紅十字會的定位是人民衛生救護團體，外界也認為它只是人民衛生救護組織，是搞衛生工作的，進而被誤認為是衛生部門的直屬或下屬機構，甚至有些人把紅十字標志當作衛生標志。”池子華說，這種定位違反了日內瓦公約，而中國在1956年就加入了該公約，1983年9月2日又加入日內瓦公約兩項附加議定書，1985年中國紅會當選為國際紅十字會與紅新月會聯合會執行理事，1989年成為聯合會副主席。

“作為國際紅十字組織的重要成員，中國紅十字會如不立法，就無法按日內瓦公約去履行自己的職責。紅十字會要取得國家、社會的認可、規范和保護，實現質的轉變和跨越，更有效地開展各項工作，同樣急需立法。”池子華認為，這些現實因素都是催生這部法律的動力。

現法的缺漏

20年過去，1993年通過的紅十字會法一些內容已不合時宜。

中國政法大學民商經濟法學院教授趙紅梅認為，該法本應是為了規范、保障紅十字會依法履行職責、接受監督而制定的基本法，但目前第一條的規定是：“為了保護人的生命和健康，發揚人道主義精神，促進和平進步事業，保障紅十字會依法履行職責，制定本法。”

“可見，‘保障紅十字會依法履行職責’為重點強調的立法宗旨，而規范、監督紅十字會依法履行職責并不是重點強調的立法宗旨。”趙紅梅說。

對于紅會的經費使用情況，目前紅十字會法第二十五條規定：“依照國家有關法律、法規的規定，接受人民政府的檢查監督。”

“審計署每年披露的審計報告中，都包括紅會。問題在于，財政資源的使用和慈善資源的使用是不一樣的。也許從國家財政審計的角度去看，收得的資金和支出的資金是匹配的，沒被私用、用于公益，就符合要求。但對慈善捐贈而言，捐贈人意向本身非常重要，如果違背捐贈人意向，哪怕被用作其他慈善目的，對慈善捐贈而言仍然是資金的不合理、不合法使用。”清華大學公共管理學院非組織研究所副所長賈西津說。

賈西津認為，只依靠財政審計來保障慈善資金運作是不夠的，“慈善捐贈本身需要有相應的慈善捐贈監督體系，或者像國外有一個獨立的監管機構、有特別的法條來監管。”

此外，池子華認為，定位問題、與政府之間的關系問題、總會與分會職責等，都亟待修訂、補充、完善。

目前關于紅十字會的定位，見于紅十字會法第二條規定：“中國紅十字會是中華人民共和國統一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團體。”

“定位成‘從事人道主義工作的社會救助團體’，不是不準確，但修法時可以著眼更長遠一些，考慮給予其更符合時代發展要求的定性。‘社會救助’最根本的目的是扶貧濟困，保障困難群體的最低生活需求，救助對象是弱勢群體，這會限制紅十字會的工作對象和工作領域。”池子華說，事實上，紅十字會很多工作已超越社會救助的范圍，如“博愛家園”、人體器官捐獻等，“如果能夠定性為‘社會服務團體’，應該更合適”。

在總會與分會職責上，池子華認為，現行體制下，總會、省級紅會、地（市）級紅會、縣（區）級紅會、基層紅會及行業系統紅會的隸屬關系還不是很清楚，上下級紅會只是“業務指導”關系，結構松散。在他看來，應該從立法層面，加大各級紅會之間的縱向聯系，“也就是通常所說的‘垂直管理’，如通過人事任免、組織考核、財務監督等路徑，加以強化。”

“另外，目前的法條，語言有些陳舊，與20年前的語境是一致的；思路較老，過于‘原則’，都是特定歷史時期的產物。許多表述在修法時應該更新。”池子華說。

“去行政化的阻力非常大”

在眾多修法焦點中，紅會與政府的關系受到外界的密切關注。“去行政化”被社會輿論認為是修法核心和難點。

目前紅十字會法第十一條規定：“中國紅十字會總會具有社會團體法人資格。”“紅會雖然是社會組織，但是它并不需要在民政部門注冊登記，是人民團體性質的準行政機構。”賈西津說。

自“郭美美事件”意外爆發后，紅十字會在民眾中的信任度急劇下降。

趙紅梅也認為，目前中國紅十字會機構在現實中的組織屬性定位，是依托于行政機關具有準行政主體地位的社會團體。

在與政府的關系上，紅十字會法規定：“人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責，并對其活動進行監督；紅十字會協助人民政府開展與其職責有關的活動。”2012年7月10日，國務院印發《關于促進紅十字事業發展的意見》，明確中國紅十字會是法定機構，是人道領域的政府助手。

池子華認為，目前紅會的角色定位中官方色彩較重，“紅會拿了政府的錢，就應當協助政府工作。紅會作為政府在人道領域中的‘助手’而存在，需要替政府分憂。這種狀況，其實與國際紅十字運動七項基本原則的‘獨立性’原則是不相符的。”

“社會發展的趨勢是‘小政府、大社會’，政府與社會組織之間應更多地合作，紅十字會具有亦官亦民的‘雙重角色’，過去只強調了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的關系。在修訂紅會法時，應更具前瞻性。”池子華說。

對于呼聲較高的“去行政化”，池子華認為紅十字會目前是參照公務員管理的事業單位，具有行政級別，“如果修法是簡單的取消行政級別，將其推向社會，讓其自生自滅，顯然不現實，也行不通。”

鄧國勝認為，獨立性是紅會的基本原則之一，但獨立并不意味著紅會不可以接受政府的資助和監督。“獨立是未來紅會改革的方向，通過去行政化，堅持組織的獨立性，構建新型的紅會與政府關系，既獨立，又與政府保持密切的合作關系，與國際接軌。”鄧國勝說。

“去行政化的難點是革自己的命，去掉行政級別、去掉參照公務員管理的體制。然而打破鐵飯碗談何容易，建議漸進改革，老人老辦法，新人新辦法。”鄧國勝說。

在賈西津看來，去行政化的阻力非常大。“一方面，對于紅會體系內部，意味著失去資源、編制、人事的激勵。而另外的障礙可能是目前國家對紅會的定位，即黨和政府來面向社會管理社會資源，進行社會救助的準行政機構。”

“讓紅會完全變成一個脫離政府、獨立依法運作的機構，目前還不成熟，即使修法也很難走到這一步。但通過修法，有望在機制上、運作上、行為上更加規范，比如信息管理、資金公開透明的使用、籌款行為的規范，包括捐贈人意圖、資金使用上面相應的決策公開。”賈西津說。