整體政府視閾下我國政府公共服務的整合

鞠 闖，鄒再進

（云南財經大學公共管理學院，云南 昆明 650221）

一、整體政府的產生與發展

起源于亞當·斯密的“勞動分工原理”和泰勒的“科學管理理論”的分割管理模式以職能和專業分工為基礎，層級之間互相節制，導致了政府各個部門之間、不同地方政府之間、各個行政層級和行政業務之間的分割，造成了管理模式的“碎片化”。而以專業化分工、層級制以及非人格化為特征的“官僚制”政府組織形式的確立為分割管理模式的形成奠定了基礎。20世紀70年代以來，新公共管理理論的發展推動了西方國家的政府改革運動，其重點在于公共部門市場化、專業化、重視顧客滿意度。在內容上，其突破性的變革在于大量建立執行機構或半自治性的分散機構，讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供［1］。新公共管理運動在某種程度上加劇了政府管理和公共服務“碎片化”的現狀。

為了解決新公共管理運動所帶的公共服務碎片化困境，對長達20年的新公共管理運動進行實踐與反思之后，英國學者佩里·希克斯于1997年指出，新公共管理“從功能上碎片化的治理帶來很多問題：轉嫁問題，互相沖突的項目，重復，互相沖突的目標，缺乏溝通，在對需要做出反應時的地盤戰，無法得到服務，服務提供或干預中的遺漏或差距等，所有這些問題正是治理中的一些協調、合作、整合或整體性運作想解決的。”［2］新公共管理碎片化的制度結構導致公共服務的碎片化，既在總體上阻礙了公共服務效率的提高，也與公共服務的公共性相悖。

為了修正傳統官僚制和新公共管理理論以功能為導向的組織行為模式，“整體政府”得以產生并迅速發展。整體政府，“即在公共政策與公共服務的過程中，采用交互的、協作的和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協調一致，達到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的思想和行動的總和”［3］。整體政府理論主張“在不消除專業化分工、組織邊界的條件下，通過長期有效的制度化協作，促使社會公共管理各個主體，包括上下級政府之間、同級政府之間、公私部門之間建立多種聯系協同行動，以達到發揮整體效能的作用”［4］。整體政府的概念包括“網絡化治理”（Government by Network）、“協同政府”（Joined—up Government）、“水平化管理”（Horizontal Management）、“跨部門協作”（Cross—agency Collaboration）等，盡管每個詞的概念含義和著眼點有所不同，但是，其共同點是強調制度化、經常化和有效的“跨界”合作以增進公共價值［5］，從而改變“碎片化”的公共管理和服務模式。

為了解決公共服務“碎片化”的困境，提高公共服務質量和效率，新西蘭、加拿大、澳大利亞、英國等為代表的西方國家在20世紀末相繼進行了“整體政府”的第二次改革運動。1999年英國政府頒布《現代化政府白皮書》，正式推出了“整體政府”改革的十年規劃。這個規劃主要包括提供回應性公共服務、提高公共服務的質量、重視公共服務的價值、改進政策制定以及建立信息時代的政府五項政策建議。這幾項政策建議均以“整體政府”為基本方向，通過地方伙伴關系、一站式服務中心和其他方法來排除公共服務工作中產生的協同障礙；促進各部門合作，實行整合服務，滿足多方需求；建立公共服務標準和新的公共服務協議，并通過跨部門的公共服務標準和協議，使各部門之間的“協同”工作得以實現。隨著英國公共服務改革不斷取得成效，澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大等西方國家也相繼進行了“整體政府”或類似“整體政府”的公共服務改革。

西方國家“整體政府”的改革運動為我們提供了一個新的公共服務模式。這種新的公共服務模式強調權力的適度集中，是對新公共管理改革過程中公共部門結構性分權所導致的責任問題和能力問題的積極回應［6］。“整體政府”以協商為其應有之義、結構功能的整合為精神實質，具有民主行政的價值取向、以結果為導向的管理邏輯、協調的公共服務政策、聯合的公共服務供給方法、整合型預算、整合的信息系統、融合差異的組織文化、開發人力資源的新技能和整合型組織結構及其運作九個方面的內容［7］。這對解決當前我國政府供給公共服務的碎片化、實現滿足人們的基本公共服務需求、為人民能提供高質量的公共服務具有重要的借鑒意義。

二、我國公共服務政府供給的困境

我國政府作為公共服務的供給主體，對公共服務的供給模式在橫向上將公共服務部門分散成基本教育服務、基本醫療服務、社會衛生服務、社會保障服務等多個公共服務部門，縱向上每個部門又分為中央、省、市、縣多個層級。盡管這些部門各自管理，獨立性較強，同時專業分工比較明確，效率有所提高。但是由于缺少統一的協調與管理，“專業化分工卻已經導致了嚴重的碎片化以及部門的利己主義，這對于整個政府進行統一管理與提供服務當然是不利的”［8］。

1.公共服務的“碎片化”、公共服務部門的分散化易造成公共服務溢出或不足

公共服務的“碎片化”造成多個公共服務部門林立，不同的公共服務部門在橫向和縱向的分割導致它們在提供公共服務的職責、目標上互有交叉和重復，同時不同層級、不同類型的服務部門之間的溝通與協調也較為困難，在公共服務資源配置上容易產生重復浪費；另外，盡管專業化及分散化的分工在各自的職能領域內效率較高、責任也較明確，但是當面對預防犯罪、污染治理、社會救濟等具有交疊、交互、模糊等交叉性特征的公共服務時容易出現責任與義務的真空地帶。

2.“碎片化”公共服務使公共服務部門注重自身部門的局部發展，而忽略了公共服務的整體性

公共服務是個整體性的概念，公眾的基本生活需要不能“碎片化”供給，單一種類的公共服務有效供給并不能代表整個公共服務的水平和滿足公眾的基本需要。基本公共服務體系，既包括公共教育、衛生等社會事業，又包括公共交通等公共產品和公用設施，還包括社會就業、分配等公共制度。當前，公共服務部門往往從本部門的角度出發，各種政策也出于不同部門，只注重局部、單一的公共服務環節而缺乏對整個公共服務體系的協調，忽視了政府提供公共服務的整體使命，不能形成整體的管理目標，也很難協調開展服務，不利于公共服務均等化的實施。

3.服務部門效率低下，易引發公眾不滿

在碎片化的分割管理模式下，提供什么樣的公共服務、提供多少，一般都是由部門自己來決定，企業和公眾對政府提供的公共服務常常處于一種被動的狀態［9］。公眾想要處理好自己所需辦理的事項，就需要在各個不同服務部門之間來回的奔波、協調，浪費社會資源，加大了交易成本，也導致服務部門的效率十分低下。另外，由于服務程序的重復、復雜及效率低下，公眾在辦理某些事項時可能會多次辦理未果，引起公眾對服務部門乃至對政府的不滿，易激發公眾和政府之間的矛盾。

我國政府分割的管理模式將服務部門橫向縱向分割成多個部門，各自管理，影響公共服務部門的整體協調與合作，使得公共服務的供給也呈現出“碎片化”的特點。政府所提供的“碎片化”公共服務也許可以滿足某種公共服務的有效供給，但是卻影響了政府對公共服務的整體性供給，造成公共服務質量參差不齊，對我國公共服務的均等化和服務型政府的建設造成許多阻礙。

三、公共服務整合的重要意義

我國政府目前正在致力于服務型政府的建設，服務型政府的構建目的在于在不同區域、不同人群之間提供更加符合人民利益的、滿足人民廣大需求的、無差異的各種類型的基本公共服務。但是由于我國服務部門的分割管理忽略了公共服務的整體概念，造成公共服務的碎片化，必將對公共服務的供給質量造成影響。同時，當前公眾對于公共服務需求日趨復雜，呈現漸增型、多樣性與交叉性的特點，僅僅依靠傳統的專業分工、部門分化、各自為政的公共服務模式并不能滿足當前公眾的公共服務需求。因此，我國的公共服務部門的整合與協作對提升我國公共服務水平和能力具有重要意義。

1.有助于提高公共服務的質量

提高公共服務質量是我國政府新時期的一項基本任務。黨的十八大報告從質量上對公共服務與民生事業發展提出了要求，如“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”，“著力提高教育質量”，“推動實現更高質量的就業”等。公共服務質量的高低體現在公共服務水平、公共服務供給的效率以及公共服務供給的無縫隙上。通過對公共服務部門的整合，可以解決整個公共服務供給過程中出現的責任不明、目標不清，缺乏整體性觀念的問題，將每個服務部門的目標和使命協調整合一致，使公共服務的供給成為一個相互聯系、相互支持的系統，避免公共服務真空地帶的存在；同時通過整合減少部門之間相互扯皮的現象存在，降低溝通成本，提升行政效率，提高公共服務質量。

2.有助于實現公共服務均等化

實行公共服務均等化在當前具有非同尋常的重大意義，是縮小城鄉差距和貧富差距以及地區間不均衡發展、促進社會公平、公正的重要途徑。我國基本公共服務的非均等化問題主要體現為地區間、城鄉之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大。當前碎片化的公共服務模式所導致的公共服務資源配置不均衡、實現均等化的制度不能協調統一、公共服務需求具有差異性以及政府部門回應性較差等問題，是造成公共服務非均等化的重要原因。公共服務跨部門的整合可以將不同服務部門的資源進行共享，根據不同區域、不同群體的不同需求及公共服務配置情況統一協調配置，避免了因為信息溝通不暢而造成公共服務資源的浪費，同時通過形成統一的調配制度保障公共服務的有效供給。

3.有助于形成良好的行政文化和價值觀念

服務部門的整合并不否定分工以及專業化，它所需要解決的是“碎片化政府”所帶來的碎片化公共服務模式。這種碎片化公共服務模式使得各個部門缺乏實現目標的手段方面的共識，部門之間也會存在相互競爭。部門間的協調與整合，強調每個部門要以政府整體的公共服務目標為根本來制定各自的分目標，即根本目的是為了實現公共利益。整體目標的一致性，將影響整個行政系統的文化與價值觀念，通過導向、凝聚和調節控制使不同部門的行政文化與價值取向趨于一致，不再因考慮自身部門的利益忽略整個公共服務體系，而是形成了滿足公眾需求、為公眾提供多元化的公共服務的共同價值觀念。

四、整體政府視閾下我國政府公共服務整合的途徑

“整合”是指合作和保持系統單位之間的相互關系，使系統各部分協調為一個發揮作用的整體［10］。整體政府的主要目的就是通過整合，加大部門間的溝通協作，解決工作中由于分工導致的溝通、協作不暢的問題，以發揮整體效能的作用。我國公共服務的整合可以從以下幾個方面進行：

1.組織機構以及職能的整合

根據整體政府理論，對政府整個組織結構的整合，主要包括“金字塔結構中管理上下級之間的整合，相同職能的部門之間的整合以及政府與社會力量的整合三個方面”［11］。本文主要討論政府內部的整合，所以主要涉及的是管理層級以及相同職能部門之間的整合。公共服務部門管理層級的整合主要針對當前傳統官僚制所造成的層級過多、信息溝通不暢以及政府回應性較差等缺點。可以通過減少相同職能結構或者部門之間的層級、取消某一區域中過多的管理機構、借鑒一些發達地區省直管縣的經驗，增加基層基礎部門而減少中間過渡部門，暢通由上到下政策信息以及由下至上的公民回應的渠道。

公共服務部門職能的整合主要是相同職能的部門之間的整合、協調，與我國進行的大部制改革有很大共通之處。可以通過建立一種“組織規模大、職能范圍廣”的大部門體制，對相同或相近的政府職能進行整合、歸并，綜合設置政府機構，健全部門間協調配合機制，從根本上解決機構重疊、職責交叉、權限沖突、政出多門等問題，促使政府部門向大農業、大交通、大文化、大科技、大環保的管理模式過渡，最終為我國服務型政府建設提供一種體現“整體政府”要求的組織架構［12］。

2.目標整合

公共服務近些年在政府工作中扮演著越來越重要的角色，成為當前政府的最重要的職能之一。公共服務的根本目的是為了滿足當前公眾的多樣化需求，使當前廣大群眾都能享受到發展成果，實現公共利益的最大化。英國政府20世紀末的“整體政府”改革一方面是通過建立公共服務標準和新的公共服務協議，并通過跨部門的公共服務標準和協議，使各部門之間的協作得以實現，從而為共同的目標而努力。目前，由于我國公共服務種類繁多、部門林立，縱向橫向分散復雜，導致了部門機構間短期長期目標并不能達成一致，有礙公共服務的有效供給。對此，可以借鑒其他國家整體政府改革的經驗，設立基本公共服務的總體目標，將各部門的目標整合一致與總目標相匹配，并通過建立一套包含教育、醫療、衛生社會保障等所有公共服務在內的公共服務標準和協議，使各個部門的工作在短期內實現部門目標，長期上為實現公共服務的整體目標而服務。

3.信息整合

信息整合是公共服務整合的重要支撐與保障。隨著信息技術的飛速發展，社會信息化變革也逐步加深，先進的信息技術也被迅速應用在公共服務領域，各式各樣的信息資源也出現在公眾的視野中。每個公共服務部門的信息資源的復雜多樣化導致公眾難以區分，也會造成部門之間的溝通不暢。公共服務信息的整合作為一種治理手段，通過電子政府的建立將不同的信息網絡技術進行整合，在公共服務部門內部和各個部門之間建立整合的信息交流平臺（例如可以通過建立部門之間的伙伴關系、一站式服務等），將各方面的公共服務信息進行共享，避免“信息共享孤島”的現象存在。如圖1所示：

圖1.公共服務信息系統

圖中所示的公共服務信息系統框架，對于系統內部，不同部門之間可以相互信息交流與共享；對于系統外部，可以為公眾提供全面、無縫隙的整合服務。

4.文化價值整合

為公眾提供無縫隙的各種公共服務，實現公共服務的公正與公平和公共利益最大化是公共服務的基本價值取向。當前政府服務部門存在一定的“部門本位”的觀念，忽略各部門決策之間的關聯性，缺乏全局整體的理念；當出現利益沖突時，極容易將本部門利益置于公民利益和公共利益之上，帶有明顯的碎片化、分散化的色彩。打破傳統的獨立分散的“部門本位”觀念，需要整合部門之間不同的文化及價值取向。通過對行政人員的培訓教育、對部門內及部門之間的行政文化進行重新塑造，加強社會主義行政道德建設，發揚以群體為導向的行政價值觀、以提供優質的公共服務為工作目標，在注重效率的同時，應該充分考慮公平正義以及整體大局的觀念，使所有公共服務部門形成共同的、整體性的行政組織文化和價值觀念。

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［5］周志忍．整體政府與跨部門協同——《公共管理經典與前沿譯叢》首發系列序［M］．中國行政管理，2008，（9）.

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［7］曾維和．當代西方政府改革創新的反思——走向一種“整體政府”的改革模式［J］.思想戰線，2009，（1）.

［8］鄭石明．整體政府理論對我國政府大部制改革的啟示［J］．湖南師范大學社會科學學報，2012，（5）.

［9］蔡立輝．整體政府：分割模式的一場管理革命［J］．學術研究，2010，（5）.

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［11］Perri 6，Diana Lear，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker．［A］．Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［C］． New York：Palgrave，2002．

［12］張立榮，曾維和．當代西方“整體政府”公共服務模式及其借鑒［J］.中國行政管理，2008，（7）.

本期插圖均為邢鵬飛作品