以無錫錫東新城為例談新城規劃編制體系構建

姜 科

(無錫市規劃局錫東新城規劃辦公室，江蘇無錫 214105)

0 引言

在經濟全球化、產業一體化、城鎮快速化的背景下，我國迎來了新一輪城市化浪潮。各城市為了在這一浪潮中獲得更大的發展空間，承擔更高的職能分工，不約而同的將新城開發作為提升城市能級的重要突破點，新城建設如火如荼。如何充分發揮城市規劃在新城建設中的引導作用，以科學有效的城市規劃管控方法促進新城良性發展是新城建設面臨的重要課題。

1 新城的概念及開發模式

1.1 新城的概念

新城起源于20世紀80年代美國的“新城市主義”，其理想模式是緊湊的、功能混合的、適宜步行的鄰里。新城是相對獨立的城市社區，一般位于大城市近郊，交通便利、設施齊全、環境優美，能分擔城市的功能，在一定程度上能解決城市無序蔓延的問題。可分為田園新城、邊緣新城、TOD新城、產業新城、副中心新城和行政中心新城等6種類型。

1.2 新城的開發模式

自二戰以來，國外的新城建設經歷了4個階段;我國自建國以來，新城建設也經歷了3個階段。目前，新城建設呈現出區域平衡發展的趨勢，一批功能性新城向城市副中心轉變。

根據人口增加和人均收入增加這兩個因素在新城建設中的重要性不同，新城發展模式可以分為兩種，即以人口增加為主的綜合型新城建設模式和以人均收入增加為主的專業化新城建設模式。各地在新城建設實踐中采用的模式有:1)以龍頭企業的“觸媒”效應帶動新城發展的龍頭企業帶動模式;2)以行政中心的遷移帶動新城發展的行政中心輻射模式;3)以完善的配套設施建設和城市職能帶動新城發展的注重“職住平衡”模式。

1.3 新城建設中存在的問題

新城是政府以制定公共政策(產業政策、城市規劃等)為手段，調動各方力量，合理配置各類資源，提升城市能級，實現城市跨越式發展、達成城市戰略的功能板塊，是城市的重要功能性載體。然而，我國在新城建設過程中，存在以下問題:1)發展目標過高，動輒要建設國際化新城;2)短視現象嚴重，缺乏長遠規劃的有效指導;3)千城一面，新城缺乏特色;4)發展策略空泛，難以實施;5)彈性不足，難以操作;6)管的過細、過死，新城缺乏活力。究其原因，是缺乏科學的城市規劃成果指導和有效的城市管控手段。因此，構建一套符合新城發展的城市規劃編制體系勢在必行。

2 錫東新城規劃編制體系構建探索

2.1 錫東新城概況

無錫錫東新城位于長三角滬寧城鎮帶中部、無錫市東部，東距上海約110 km、西距南京約190 km、南距杭州約200 km，面積125 km2，規劃為“無錫城市副中心、錫山行政文化商務中心、無錫東部高端產業集聚中心和長三角區域性交通樞紐”，是無錫“十二五”期間重點打造的五大新城之一。錫東新城包括兩大板塊:中部為高鐵商務區，重點發展現代服務業;東、西部為國家級錫山經濟技術開發區，重點發展高新技術產業。

2.2 錫東新城規劃編制思路

新城發展目標明確，是城市實現戰略目標的功能性載體，又好又快的發展是其最突出的任務。如鄭東新區提出了“三年出形象、五年成規模、十年建新區”的建設目標，錫東新城提出“一年成名、三年成形、十年成城”的建設目標。用傳統的城市規劃編制方法，需要3年～5年甚至更長時間才能逐步完成各項規劃成果的制定，這難以滿足新城建設的實際要求。基于新城建設時間緊任務重的實際，因此新城的城市規劃編制工作首先要解決的問題是制定必需的法定規劃，重點解決“快”的問題，保障新城開發建設的合法性，有序推進新城建設;其次是編制大量具有實用價值的非法定規劃，開拓新城的發展思路，從規劃層面彰顯新城的特色，重點解決“好”的問題;最后是將法定和非法定規劃運用到新城建設的實際，在實施層面落實“又好又快”的發展任務。在規劃編制工作中，還要加強法定規劃與非法定規劃的相互校核、相互調適，不斷豐富完善新城的規劃編制成果體系。

2.3 錫東新城規劃編制體系

錫東新城按照新城建設的特點和發展態勢，按照構建新城規劃編制體系的總體思路，以滿足開發控制、適度超前為原則，建立了以“片區概念規劃理清開發思路、重點地區城市設計組織空間形態、專項規劃支撐開發建設、控規及時跟進維護”的新城城市規劃編制框架。通過3年多的工作，錫東新城完成了59項規劃成果的編制，新城基本構建了結構清晰、體系完備、成果詳實的城鄉規劃編制體系，有效的引導了新城開發建設。在規劃實施過程中，還根據新城發展的實際需要，不斷優化已有的規劃成果，為錫東新城的發展提供更加科學、更加有效的規劃支撐(見圖1)。

圖1 錫東新城規劃編制體系

3 經驗與探討

3.1 建立有效的管理機構和管理團隊

由市規劃局派出分局專門負責新城的城市規劃工作。1)滿足新城快速發展對規劃工作的需要;2)保證新城規劃工作的專業水準;3)在很大程度上遏制新城不切實際、盲目開發的沖動。可見，通過建立有效的管理機構能有效保證新城按照既定的規劃目標發展。

3.2 規劃編制與規劃實施的良性互動

編制規劃是為了實施規劃，只有具備可操作性的高水準規劃成果才能有效的指導新城的開發建設。規劃成果指導規劃實施，規劃實施反作用于規劃編制，兩者缺一不可，不可偏廢。

3.3 法定規劃與非法定規劃的相互校核

在市場經濟條件下，各種利益博弈在新城隨處可見。視而不見，任其發展，不利于新城的健康發展，必須用法定規劃規范約束新城的各項建設活動，將新城發展納入正常軌道。另一方面，要用非法定規劃拓寬新城發展思路，為管理者提供決策參考，將其合理元素納入法定規劃。法定規劃與非法定規劃的相互校核既能實現新城合理有序的發展，更能實現新城更高水平的發展。

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